Ю.К. Шафраник: «Набросок стратегии развития нефтегазового комплекса России» (журнал «Политический класс», № 10)

Нефтегазовый комплекс России (НГК) стоит на пороге больших и, можно сказать, драматических перемен, хотя благоприятная ценовая конъюнктура внешних рынков в сочетании с позитивными внутренними факторами развития экономики создала определенную иллюзию того, что основные проблемы комплекса решены и в условиях сохранения высоких цен на нефть можно рассчитывать на дальнейшее его поступательное развитие. Перспективы развития НГК в ближайшее время будут определяться решением целого ряда базовых проблем — формирования действенной системы недропользования, развития ресурсной базы отрасли, изменения структуры комплекса, демонополизации, притока реальных инвестиций, создания подходов к реализации новых проектов, изменения структуры капитала компаний. Уровень цен на нефть на внешних рынках может лишь способствовать или препятствовать решению данных проблем.
Ключевое место занимает определение места государства в решении проблем НГК. Необходима ясность в понимании и оценке соотношения форм прямого участия (в собственности и капитале компаний НГК) и форм косвенного воздействия на этот капитал со стороны государства.
В ряду мер косвенного воздействия важную роль играют прогностические функции государства. Надежным инструментом прогнозирования основных параметров развития НГК должны стать единый энергетический баланс, а также частные прогнозные и исполнительные балансы добычи, производства, распределения и поставок энергоресурсов. Опыт ведущих зарубежных стран (США, Германии) свидетельствует, что государственный контроль балансов топлива и энергии, основанный на методах рыночного реагирования, приводит к эффективным результатам в тарифной и ценовой политике, является основой динамичного развития производительных сил, инвестиционной привлекательности этих государств. Топливно-энергетический баланс из статистического документа должен стать регулирующим. В этих целях необходимо прежде всего законодательно определить статус такого баланса, утвердить на уровне правительственных структур методику его формирования, определить ответственность соответствующих федеральных и региональных органов исполнительной власти за сбор необходимых данных, разработку и реализацию балансов. И самое главное — разработка и утверждение балансов топлива, энергии должны быть увязаны с бюджетным процессом на региональном и общегосударственном уровнях.
И меры прямого участия государства, и методы его косвенного воздействия на функционирование и развитие НГК призваны прежде всего обеспечить необходимый уровень энергетической безопасности страны. Для России как государства, которое в результате экономических реформ оказалось в группе стран с переходной экономикой, проблема энергетической безопасности имеет особое значение. Решение этой проблемы, которое лежит на путях формирования долгосрочной государственной энергетической политики, учитывающей и внутренние, и внешние факторы развития ТЭКа, выходит за границы традиционных технологических задач обеспечения живучести и надежности энергоснабжающих систем. В связи с этим необходимы:
— оценка (диагностика) уровней энергетической безопасности государства;
— формирование критериев оценки влияния энергетических факторов на экономическую безопасность государства;
— формирование комплекса мер по нейтрализации угроз энергетической безопасности во взаимосвязи с показателями экономической безопасности по критериям национальной безопасности государства;
— прогнозирование энергетической безопасности по сценариям социально-
экономического развития страны.
К сожалению, поиск решения задач энергетической безопасности государства традиционно ведется в пределах самой России. Однако становление отечественных вертикально интегрированных нефтяных компаний, их естественная трансформация в транснациональные и выход на международные рынки дает основание утверждать, что в современных условиях одним из факторов национальной энергетической безопасности становится наличие у данных компаний профильных активов и вне России.
Полноценная политика и практика реализации государством своего права собственника на недра является залогом обеспечения внутренней безопасности развития нефтегазового комплекса.
В последние годы НГК России демонстрирует высокие темпы роста добычи нефти. Основные причины подобной динамики следующие:
— верная принципиальная основа законодательной базы, заложенной в предшествующие годы;
— правильно проведенная в начале 90-х годов реформа отрасли и ориентация на формирование крупных вертикально интегрированных нефтяных компаний.
К сожалению, несовершенство законодательной базы в сфере недропользования, ее ориентация на раздачу участков недр, а не на их эффективное освоение привели к тому, что рост добычи нефти в России в последние годы и повышение эффективности отрасли происходят в основном за счет более интенсивного использования ресурсов недр действующих и открытых ранее месторождений, имеющих необходимую инфраструктуру. Поэтому и потребность в инвестициях для этого роста была довольно низкой. Большинство компаний наращивают добычу углеводородного сырья преимущественно за счет восстановления производственно-технического потенциала ранее введенных месторождений в ранее освоенных районах. Именно такой подход позволяет российским нефтегазовым компаниям добиваться низких текущих издержек в добыче нефти и обеспечивать тем самым экономическую основу получения ими высокой прибыли.
Рост добычи нефти происходит в условиях «проедания» ресурсной базы: приросты запасов нефти не компенсируют ее текущую добычу, уменьшаются размеры открываемых месторождений не только в освоенных регионах, но и на новых перспективных площадях. Основные приросты запасов получены главным образом за счет доразведки ранее открытых залежей, а также за счет перевода запасов из предварительно оцененных в разведанные. Ускоренно растут также объемы списания запасов как не подтвердившихся.
За годы реформ в НГК России проведены серьезные структурные преобразования, которые позволили обеспечить определенную стабильность и устойчивость в развитии не только самого комплекса, но и целого ряда сопряженных с ним отраслей промышленности, а также социальную стабильность в обществе. Однако эти преобразования не ликвидировали основную тенденцию развития НГК -растущий монополизм нефтегазовых компаний на внутреннем рынке. Процесс этот был запущен залоговыми аукционами середины 90-х годов, но не прекратился и до последнего времени. Таким образом, мы ушли от государственного монополизма, проведя реструктуризацию комплекса, а пришли к корпоративному монополизму, прежде всего крупных (частных) нефтяных компаний. Именно монополизация и ценовой сговор обусловливают постоянный рост цен на нефтепродукты на внутреннем рынке России.
Отсутствие системы эффективного государственного регулирования в нефтяной промышленности, в формировании инвестиционного климата, в регулировании процессов недропользования в целом способствует обострению проблемы энергетической и национальной безопасности в ближайшем будущем. Противоречия между целями государства и нефтяных компаний привели к большим диспропорциям в нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отраслях. В результате нефтяная промышленность — важнейшая бюджетообразующая отрасль — находится в неустойчивом состоянии, что может нарушить гарантированные поставки нефтепродуктов и стабильные поступления средств в консолидированный бюджет Российской Федерации. А это угрожает не только энергетической, но и экономической безопасности страны.
В целях успешного освоения новых нефтегазовых регионов и тем самым выполнения установок Энергетической стратегии государству, помимо косвенного воздействия на нефтяной бизнес (в форме процедур и подходов к регулированию деятельности недропользователей), необходимо развивать и формы прямого участия в нем. В их числе — инвестирование в новые крупные проекты, особенно ориентированные на развитие инфраструктуры новых районов добычи углеводородов. Один из вариантов решения данной проблемы — реализация подобных проектов в форме государственно-частного партнерства.
Однако и этого окажется недостаточно, если не будут разработаны и реализованы специальные механизмы запуска новых масштабных проектов в отрасли и новая модель привлечения инвестиций (новая парадигма развития НГК). Суть новой парадигмы в том, чтобы на смену нынешней модели развития (российские ресурсы и капитал + иностранные сервис, технологии, специалисты) пришла модель новая: российские ресурсы, технологии, оборудование, сервис, специалисты + иностранный капитал. На реализацию этой цели должны быть направлены усилия как самого нефтегазового бизнеса, так и властных структур, формирующих институциональные условия развития НГК.
НГК — слишком важный сектор любой национальной экономики, поэтому государство и общество не могут позволить себе потерять контроль над своими недрами, передав их полностью в частные руки. Необходимо привлечение в активы компаний так называемого публичного капитала, принадлежащего социально ориентированным институциональным инвесторам: различным пенсионным, страховым, банковским (с большой долей населения — типа Сбербанка РФ), паевым инвестиционным региональным фондам. Пока в России основная (по капитализации) форма собственности — личная, а в развитых странах — публичная. Отсюда принципиальная разница российских нефтегазовых компаний и западных: первые, отражая интересы собственников, стали олигархическими, а западные, хотя по форме и являются транснациональными, но отвечают интересам своего государства, ибо их капитал национален по природе.
В целях стимулирования рационального недропользования необходимо переходить на рентные принципы налогообложения.
Система государственного управления недропользованием должна строиться на основе реализации стратегических интересов государства (и Федерации, и ее субъектов), но с учетом интересов хозяйствующих субъектов (особенно тех, кто принимает на себя риски реализации проектов).
Становление подобной системы должно предполагать ряд последовательных мер и шагов:
— разработку общей стратегии управления недропользованием с ориентацией на формирование процедур и принципов объективизации издержек недропользователей;
— формирование системы мониторинга всех выданных лицензий и всей системы использования участков недр;
— обеспечение стабильности условий налогообложения недропользователей.
Оценка выявленных тенденций в развитии экономико-правовых отношений между государством и недропользователями (нефтяными компаниями) дает возможность прогнозировать, что в предстоящие годы основными направлениями развития системы недропользования в России станут расширение применения норм гражданско-правового характера (концессий, например), а также переход на преимущественное налогообложение доходов рентного характера.
Основные проблемные аспекты управленческих отношений, возникающие в настоящее время между государством (на уровне его регионов) и нефтегазовым бизнесом, могут быть разрешены на основе:
— создания благоприятных экономических условий для становления и развития малых и средних регионально ориентированных компаний, предметом деятельности которых должны стать малые и сложные месторождения углеводородов;
— координации усилий Центра и регионов и обеспечения их лучшего взаимодействия с нефтегазовым бизнесом в целях решения социально-экономических проблем территорий.
Анализ роли государства в НГК страны и ее эволюции в последние 15 лет показывает, что система органов государственного управления и регулирования в России в сфере недропользования слишком сложна. В частности, процесс разделения полномочий (как на федеральном и региональном уровнях, так и между данными уровнями) характеризуется чрезмерным дроблением функций между неспециализированными органами государственного управления, а роль регионов в этом процессе в настоящее время сведена на нет. Повышение действенности системы государственного управления и регулирования в сфере недропользования может быть достигнуто, с одной стороны, концентрацией разнообразных функций в меньшем числе ведомств на федеральном уровне, а с другой — формированием исполнительных органов на региональном уровне.
Одним из основных направлений повышения эффективности использования ресурсов углеводородного сырья является создание условий для постоянного обновления научно-технического уровня НГК.
Научно-технический прогресс (НТП) как фактор расширения ресурсной базы нефтяной отрасли действует по трем направлениям:
— дает возможность открыть и во влечь в хозяйственный оборот новые, ранее не открытые месторождения;
— обеспечивает эффективное освоение ранее нерентабельных (забалансовых) месторождений;
позволяет увеличивать извлекаемый потенциал разрабатываемых месторождений за счет переоценки величины их запасов.
Первое направление особое значение имеет для новых, перспективных нефтегазоносных провинций. В России это Восточная Сибирь, Тимано-Печора, шельфы арктических и дальневосточных морей, Каспий. Второе и третье направления особо ценны для старых нефтегазоносных провинций, освоенных и обустроенных, имеющих сложившуюся производственную, транспортную и социально-бытовую инфраструктуру. Эти направления дают возможность продлить активную жизнь таких провинций на многие годы и даже десятилетия. В России это прежде всего основные нефтедобывающие базы — Западная Сибирь и Урало-Поволжье.
Мировая экономика смогла эффективно замедлить, а потом и переломить тенденцию роста издержек производства углеводородов из-за ухудшения условий на рубеже 60 — 70-х годов. НТП обеспечил примерно 1/3 снижения мировых цен на нефть за прошедшие 20 лет (с уровня их исторического максимума в начале 80-х годов). Остальные 2/3 снижения цен были обеспечены иными, в основном институциональными факторами, в том числе либерализацией инвестиционных режимов принимающих государств. В России до самого последнего времени ситуация была прямо противоположна той, что наблюдается в большинстве развитых нефтедобывающих стран. Сейчас в этой тенденции наступил перелом, в том числе и за счет роста применения достижений НТП в нефтедобыче. Для закрепления этого перелома необходим переход от концепции внедрения достижений НТП к действенной государственной и корпоративной инновационной политике как четко организованной совокупности технологических нововведений и адекватного совершенствования управляющей инфраструктуры, включающей все необходимые экономические, организационные и правовые меры, обеспечивающие достижение реального коммерческого эффекта.
Глобализация мировых энергетических рынков является закономерным этапом их эволюционного развития. Конечной целью этого развития является формирование глобального энергетического пространства с едиными правилами игры. И кто эти правила установит, тому легче будет и играть. Поэтому уже сейчас, за многие годы до того, как такое пространство будет окончательно сформировано, идет борьба за ключевые позиции на нем.
Россия и США объективно заинтересованы как минимум в предсказуемых ценах на нефть. Следовательно, и в рамках «большой восьмерки», и в рамках энергетического диалога Россия — США необходимо выявить и выработать общие согласованные подходы к этой проблеме, а затем и условия, необходимые для создания и поддержания коридора справедливых цен на нефть, цен, приемлемых для потребителя, но одновременно дающих возможность странам-производителям иметь прибыльный нефтяной бизнес.
У России объективно нет другой стратегии, кроме инвестирования в НТК Азербайджана, Туркмении, Казахстана, Узбекистана, и кроме как поставить минимум до 30% углеводородных ресурсов этих’стран под влияние или управление отечественных компаний. Это возможно и реально, это отвечает интересам и России, и самих этих стран.
Другая основная задача для российских компаний — и нефтяных, и газовых — выйти на внутренние рынки Европы, минуя посредников, приобретая нефтеперерабатывающие заводы и сбытовые компании, стимулируя и участвуя в развитии сети нефте- и газопроводов, связанных с Россией. Это даст нашим компаниям гарантированный сбыт, гарантированный доход, в меньшей степени зависящий от мировой экономической конъюнктуры, а для России в целом -стабильность валютного курса и наполняемости бюджета.
И в ситуации с Ираком, и вокруг Каспия, и на европейском направлении требуются прежде всего координация усилий государства и бизнеса, активная энергетическая дипломатия, которая, в свою очередь, невозможна без научно обоснованной и последовательной государственной энергетической политики в целом.
В обозримой перспективе основной проблемой развития мировой энергетики будет не нехватка энергетических ресурсов как таковых, а возможность обеспечить требуемые объемы производства топлива и энергии необходимыми инвестиционными ресурсами на условиях, достаточных, чтобы стоимостные показатели оставались приемлемыми для потребителей и привлекательными для производителей энергоносителей.
В ближайшие 20 — 30 лет нефть сохранит доминирующее значение в структуре мирового энергопотребления, хотя темпы роста спроса на нее и не будут столь высокими, как на газ или даже на энергоресурсы в целом. Однако при дальнейшем наращивании объемов потребления нефти значение ее в мировом энергетическом балансе будет неуклонно снижаться. Свой пик нефть как топливо уже прошла. XIX век был веком угля, XX — веком нефти. Первая половина XXI века станет периодом диверсификации энергоносителей (нефти, газа, угля и возобновляемых, включая биомассу, источников энергии). Таким образом, стоит задача определить сегменты мировых энергетических рынков, где нефть останется наиболее эффективным энергоносителем.
Удельный вес российской нефти в современном мировом энергетическом балансе составляет 3,6 — 4%, в мировом потреблении жидкого топлива — 10%, в мировой торговле им -13%. Особенно значима российская нефть для Европы, где на нее приходится около 1/3 всего импорта жидкого топлива. К 2020 году удельный вес российской нефти в мировом энергетическом балансе останется практически на современном уровне (3,6 — 3,7%), в мировом потреблении жидкого топлива возрастет до 10,3 -10,4%, в мировой торговле им снизится до 11,5 — 12,3%. Однако Россия останется одним из основных экспортеров нефти в Европу и начнет масштабные ее поставки в страны АТР и в США.
Однако экономическая история однозначно свидетельствует, что нефтяная отрасль, ориентированная на экспорт, сама по себе в принципе не может обеспечить долговременный и устойчивый экономический рост. Нефть — мощный двигатель экономики, но только в том случае, если эта нефть потребляется внутри страны, а не вывозится и продается. И для России решить задачу удвоения ВВП к 2010 году на путях наращивания экспортного потенциала углеводородов нельзя в принципе.
Россия — великая нефтегазовая держава, но великой экономической державой она станет лишь тогда, когда основная часть добываемых углеводородов будет использоваться внутри страны, причем не просто сжигаться, а перерабатываться в сотни и тысячи различных продуктов. Поэтому:
— развитие нефтяной отрасли в России должно ориентироваться главным образом на внутренний рынок;
— стратегическое направление развития — создание в рамках вертикаль но интегрированных нефтегазовых компаний мощных нефтехимических производств;
— экспортная составляющая нефтяной отрасли должна быть тесно увязана с экспансией отечественных нефтегазовых компаний на зарубежные рынки и дополняться контролем углеводородных ресурсов в третьих странах.
Ориентируясь на будущее, все мы объективно заинтересованы и в том, чтобы источником энергетического потенциала страны стали не только ископаемые запасы природных топливно-энергетических ресурсов, но и другие энергоресурсы, определяющие саму энергетику будущего, поскольку заканчивается (или уже закончилась) эпоха дешевых по себестоимости нефти и газа.
Нетрадиционная энергетика будущего не есть альтернатива нынешней углеводородной энергетике. Их нельзя противопоставлять. Надо только учитывать, что будет расширяться спрос на различные энергоносители и разные энергоустановки. И надо быть готовым удовлетворять этот растущий спрос различными, наиболее адекватными видами энергии, в основе которых лежит трансформация природных ресурсов в соответствующие энергоносители.
Не противопоставление «ископаемой» и «солнечной» энергетики является главной траекторией энергетического развития, а эффективное использование природных ресурсов с целью получения большего количества и качества разнообразных конечных энергопродуктов. Это – единая стратегическая задача и для бизнеса, и для государства.

Шафраник Ю.К. Набросок стратегии развития нефтегазового комплекса России. — Журнал «Политический класс», № 10, стр. 60-63.