Ю.К. Шафраник: «О структурных проблемах нефтегазового комплекса и роли государственного регулирования» (РАН, ИМЭМО, ЗАО «Издательство «Экономика», 2005 г .)

Процесс реформирования нефтегазового сектора (НГС) с начала 90-х годов до настоящего времени можно с определенной долей условности разделить на 3 основных этапа. До 1995 г. закладывались базовые законодательные основы реформирования в сфере недропользования. Именно тогда был принят ныне действующий Закон РФ «О недрах»; формировались подходы к реструктуризации сектора и определению роли государства (в тот период государственная нефтяная компания «Роснефть» сохраняла в своих руках значительную часть активов сектора); осуществлялись шаги по созданию вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) и проводились первые конкурсы на право пользования недрами. В 1996-2000 гг. основной акцент был сделан на приватизацию активов сектора и на формирование частных компаний. При этом уход государства из собственности не был компенсирован усилением внимания к вопросам эффективного использования запасов углеводородов, право собственности на которые сохранилось в руках государства. Начиная с 2000 г. наступил период бесконечных попыток найти «золотую середину» между сложившейся олигархической моделью собственности на основные активы нефтегазового сектора и требованиями государства как собственника недр в их общественно ориентированном освоении и использовании (бесконечные проверки недропользователей, претензии по неуплате налогов, отдельные попытки пересмотра итогов приватизации). В настоящее время наблюдается все увеличивающийся разрыв между необходимостью изменений в регулировании сектора и принимаемыми властью решениями.
Все отмеченное выше происходит на фоне того, что энергетический мир становится все более многополярным. Усиливается роль Индии и Китая, сохраняется доминирующая роль США в формировании спроса на энергоресурсы, более гибкой становится политика стран — членов ОПЕК. В этих условиях важной становится роль таких стран, как Россия, и некоторых других независимых производителей нефти. Как долго Россия сможет сохранять свой «полюс»? Не только наличие ресурсной базы, но и возможность достаточно быстрого реагирования на изменение ситуации на внешних рынках. В 2001-2004 гг. роль России как одного из независимых игроков на внешних рынках нефти значительно повысилась. Среди объяснений этому и правильно выбранное направление реформирования нефтегазового сектора, и колоссальный накопленный производственно-технический и ресурсный потенциал. Однако несмотря на сохраняющееся видимое благополучие (но уже на фоне снижения темпов прироста добычи нефти), в 2005 г. появились признаки пессимизма.
Основная причина — исчерпание ранее накопленного производственно-технического потенциала и позитивного импульса тех базовых стимулов развития сектора, которые были заложены в первой половине 90-х годов, до начала формирования олигархической модели собственности на активы НГС.
Энергетическая стратегия (ЭС) все меньше и меньше соответствует реалиям функционирования и развития сектора. Данный документ требует если не доработки, то по крайней мере дальнейшего развития. Например, себестоимость добычи на действующих газовых месторождениях Надым-Пур-Тазовского района составляет 2-3 долл./тыс. м3 (на устье скважины), на соседнем, вводимом Заполярном месторождении — уже 10 12 долл., на Ямале — будет не менее 30-35 долл. В последнем случае существенным фактором оценки темпов и сроков освоения газовых месторождений становится политика по отношению к странам Центральной Азии — цена ямальского газа в европейской части страны превосходит цену газа из центральноазиатских государств.

ОПЕРЕДИЛА ЛИ РОССИЯ СССР?
Ответ однозначный: нет, пока догоняем. Причем догоняем на основе использования того производственно-технического потенциала, который создавался в СССР. Насколько адекватны мы тем вызовам и изменениям, которые имеют место в мире? Не адекватны, если судить по высказываниям отдельных представителей крупнейших российских ВИНК. Один из них на энергетическом саммите Россия — США в Санкт-Петербурге в 2003 г. заявил, что главной проблемой для его компании является экспорт. Рост экспорта происходил за счет интенсификации использования ранее созданных активов.
Сравним, например, данные соответственно по добыче и экспорту нефти в России в 1988-1990 гг. (570 млн. и ПО млн. т) и мировую цену на нее (17 долл./барр.) и сегодняшние (460 млн. и более 300 млн. т, свыше 35 долл./барр). Видно, что экспорт и доходы значительно увеличились.
Этот же руководитель высказал точку зрения, что в России запасов нефти более чем достаточно (по крайней мере у той компании, которую он возглавляет). Это весьма спорное заявление: ведь ресурсы углеводородов постепенно убывают, и восполнить их удастся не за один год, потому что на ввод месторождения уходит не менее 5-7 лет. С 1990 по 2005 г. была вынужденная пауза в освоении по-настоящему новых залежей, а не тех, которые вводились в разработку рядом с действующими. Уже уверенно можно говорить, что с 2006 г. добыча в лучшем случае будет неизменной. В газовой отрасли та же картина. Новые запасы не подготовлены, месторождения не вводятся. Поэтому снижение добычи будет более жестким по сравнению с тем, что могла бы выдержать экономика России. То же и по прокачке газа: за последние 15 лет не делалось ничего серьезного для того, чтобы газовые артерии могли поддерживать прежние объемы транспортировки, не говоря уже об их увеличении. Это грозит ограничением добычи, в том числе и для независимых производителей.
Во всем мире в нефтегазодобыче идет последовательное снижение издержек и затрат. И у нас, на первый взгляд, все здесь выглядит вполне пристойно. Однако опытный руководитель без обиняков скажет, что наше снижение издержек на фоне последних лет в большей степени искусственно. В первую очередь это связано с тем, что к началу 90-х была создана колоссальная производственно-техническая база, опираясь на которую и удается поддерживать желаемую динамику показателей текущих издержек. Это не более чем иллюзия, так как снижение текущих издержек происходит на фоне роста физического износа фондов и этому есть предел, который уже не за горами. Если вовремя не принять меры, как считает вице-президент ОАО «ЛУКОЙЛ» Л. Федун, в 2007 г. может случиться настоящая катастрофа.
Поэтому возникает вполне закономерный вопрос — могут ли наши нефтегазовые гиганты справиться с грядущими проблемами? Автор полагает, что в одиночку, без активного и целенаправленного взаимодействия с государством наши компании с этими проблемами справиться не в состоянии.

ЧЕМ НАШИ КОМПАНИИ ОТЛИЧАЮТСЯ ОТ АМЕРИКАНСКИХ?
На саммите РФ — США аналитик инвестиционного банка Morgan Stanley так сформулировал ответ на этот вопрос: «Американские компании национально ориентированные, а российские, кроме государственных, — нет». Действительно, акционерный капитал западных компаний национален по своей структуре, их владельцами являются (через систему специализированных институциональных инвесторов) миллионы акционеров (включая и пенсионные фонды с накоплениями миллиардов и десятков миллиардов долларов).
Какую, например, долю в ВР имеет возглавляющий компанию Джон Браун? У него меньше десятой доли процента! А самые крупные владельцы (их 867) — это институциональные инвесторы, прежде всего пенсионные фонды. Самый большой пенсионный фонд имеет 3,5% акций ВР. Если Джон Браун примет непродуманное решение, представитель фонда на годовом собрании может предложить акционерам прекратить его полномочия. Предположим, что ВР завтра поменяет регистрацию и осядет в Москве, чьей она будет компанией — российской? Да нет, по капиталу она так и останется англо-американской. Ряд российских ВИНК трудно назвать национальными компаниями. Если собственник такой российской ВИНК «пропишется» в Лондоне, то она автоматически станет английской, потому что акционерный капитал принадлежит лично ему. И тогда придется применить чрезвычайные меры, чтобы ресурсы этой компании остались в России.
Поэтому структуру собственности в ряде российских компаний можно назвать олигархической, личностной. Структура собственности определяет и мотивацию, и направленность принимаемых на уровне компании решений. Ей соответствуют все действия менеджеров подобных компаний. Олигархический капитал стремится извлечь максимальную прибыль и практически не вкладывает средства в развитие. Он влияет на выгодное ему изменение законов, плодит коррупцию и т. д.
Соответственно, наши компании по-разному используют недра. У «Башнефти», «Татнефти», «ЛУКОЙЛа», «Сургутнефтегаза», «Роснефти» меньшая доля простаивающих скважин. У других компаний доля простаивающих скважин и дебит эксплуатируемых в 2-3 раза выше, что говорит о получении сверхдоходов и о слабом регулировании и контроле государством эффективности использования недр.
Стоит отметить малую долю в объемах добычи неинтегрированных компаний. В начале 1990-х годов на базе госсобственности задумывалось создание крупных ВИНК («от скважины до бензоколонки»), что и было реализовано. Но я, будучи министром топлива и энергетики, считал, что 51% акций ВИНК надо оставить в госсобственности на длительное время. И лишь после того, как у властей созреет понимание, что делать в дальнейшем с ВИНК, находящимися под госконтролем, разбираться с каждой компанией в отдельности.
На базе революционного по тем временам Закона «О недрах» и прямых инвестиций в новые месторождения планировалось создать новую нефтяную «поросль», которая должна была бы работать в сугубо рыночной среде. Но к 2000 г. структура НГС стала практически монопольной (особенно с учетом региональных рамок деятельности отдельных компаний). И прежний взлет малого и среднего бизнеса теперь сходит на нет. Сейчас его доля в добыче нефти составляет всего 5%.
Эта тенденция не отвечает ни политической задаче (созданию среднего класса), ни экономической (направить энергию больших компаний на международные энергетические рынки, на освоение новых ресурсов в других странах, иначе все разговоры об интеграции в мировое сообщество так и останутся разговорами). А малый и средний бизнес мог бы заполнять нишу, высвобождаемую ВИНК в России.
Противостоять особенностям формирования структуры собственности в НГС России и связанным с ней последствиям поведения компаний могут только:
— усиление реальной роли государства в распоряжении принадлежащим ему ресурсным потенциалом недр;
— исключение возможностей избирательного применения норм и правил, регламентирующих деятельность компаний.
В случае продвижения по данным направлениям, с одной стороны, будут увеличены инвестиции в подготовку запасов углеводородов и в их более рациональное освоение и разработку и, с другой стороны, будет создано пространство для деятельности инновационно-ориентированных и венчурных компаний, обеспечивающих реальное снижение издержек.

ИНВЕСТИЦИЙ ЯВНО НЕДОСТАТОЧНО
Несмотря на то что суммарные инвестиции в нефтяной сектор росли в последние годы, их явно недостаточно. К тому же они разные по величине у разных компаний. По нашей оценке, в 2004 г. они достигли 12 млрд. долл., а надо как минимум 25-30 млрд. долл.
В начале 1980-х годов геологоразведка доказала наличие больших запасов углеводородов в Юрубчено-Тахомской зоне в Эвенкии. Согласно провозглашенной в 2000 г. программе ее освоения в 2005 г. планируется добыть 3 млн. т, в 2008 г. — 8 млн. т. Однако в 2000 г. извлекли всего лишь 40 тыс. т. В 2005 г. объем добычи не увеличится. А ведь эту программу расписала компания, которая 3 года назад являлась самой капитализированной в России. Вполне правомерен вопрос: если ты стоил 30 млрд. долл., то кто тебе мешал эмитировать свои акций на 3 млрд. долл. и вложить эти средства в Юрубчено-Тахомскую зону? Или из доходов от нефти взять 3 млрд. долл. и инвестировать?
Другой пример — менее капиталоемкий Уватский проект в Тюменской области. Он реализуется с 1993 г. и только сейчас немного продвинулся. Инфраструктура региона вполне подготовлена для освоения данного проекта. Это не Ванкор на севере Красноярского края (к реализации последнего готовится «Роснефть»), где нет ни централизованного энергоснабжения, ни проложенных трубопроводов.
Новые проекты должны получить межгосударственный статус (шельф, Каспий, Сахалин), федеральный (Ямал, Восточная Сибирь) или региональный (Уватский проект, левобережье Оби). Но готовы ли к инвестициям в них наши финансовые институты? Готовы ли они вкладывать в инфраструктуру и стимулировать разработку новых проектов? А правовые рамки и социальные аспекты, все ли здесь осмыслено и продумано? Непаханое поле деятельности — поиск соинвесторов и доступ к передовым технологиям, взаимодействие с государством и компенсация больших рисков (при освоении той же Юрубчено-Тахомской зоны), учет интересов регионов.
И главный вывод — готовность к освоению таких проектов минимальная.

КАК ПЕРЕЙТИ НА ИННОВАЦИОННЫЙ ПУТЬ?
Рациональная стратегия развития отечественного НГС должна сделать приоритетными инвестиции и инновации. Надо четко себе уяснить: именно через эти механизмы и возможно развитие. При этом инновации я предлагаю рассматривать не как внедрение чего-то нового (оборудования и технологий), а как комплекс государственных мер, позволяющих через НГС оживлять и поднимать смежные отрасли, переходить на наукоемкий путь развития. В сегодняшней модели развития ресурсы (нефть и газ) и капитал — российские, а технологии, сервис, кадры (в ТНК-ВР работает уже 3 тыс. специалистов из-за рубежа) — иностранные. Безусловно, это сырьевой путь развития. Но у нас есть отечественные технологии, оборудование, сервис, специалисты. Все это необходимо рационально совместить. Не хватает скоординированного стремления к организации эффективной деятельности в подобном направлении (а также и профессионализма в принятии решений). Единственно верный и возможный подход к реализации подобных решений — формирование эффективной системы технического регулирования и обеспечение ее тесной взаимосвязи с процедурами формирования и мониторинга условий пользования участками недр. Государство как собственник недр имеет на это полное право!
Уже сейчас НГС, хотя он и так достаточно технологичен, мог бы «поглотить» с пользой для дела любые сверхсовременные технологии. К сожалению, в машиностроительном секторе дела у нас весьма плохи. Если бы мне в 1989 г., когда я был гендиректором «Лангепаснефтегаза», будущей «дочки» «ЛУКОЙЛа», кто-то сказал, что китайские буровые станки скоро станут лучше продукции «Уралмаша», я бы себе представить этого не мог. Ведь тогда в Китае не было приличных станков, а Уралмаш таковые уже производил. Сейчас же от Узбекистана до Алжира компании заказывают буровые бригады с китайскими станками, а то и бригады, укомплектованные китайскими специалистами бурового дела! Теперь китайские буровые станки стали конкурентнее уралмашевских и явно дешевле, а российский нефтегазовый сервис переживает не лучшие времена.
Нефтегазовый сервис важен не сам по себе. Это серьезный ресурс для государства в деле улучшения ситуации в экономике. Это инструмент снижения затрат нефтяников, полигон для применения новых технологий и оборудования и механизм разрешения дилеммы — сырьевая страна Россия или нет. Через сервис возможно и необходимо направить финансовые ресурсы нефтегазового сектора на инвестиции в другие отрасли, чтобы Россия стала зарабатывать не только на нефтегазодобыче, но и на технологиях и оборудовании.

ЧТО ЖЕ ДЕЛАТЬ?
Основное направление изменений состоит — пусть это звучит несколько странно — в восстановлении государственного суверенитета в вопросах недропользования. Как правило, суверенитет — это ведь не только независимость, но и реализация возможностей, которые он предоставляет для достижения тех или иных целей. Поэтому необходимо движение по пути последовательного и поступательного формирования процедур и подходов к реализации долгосрочных общественных интересов в развитии НГС.
Такое движение не имеет ничего общего с формированием упрощенных и неэффективных подходов, таких, как всеобщая уравниловка при введении налога на добычу полезных ископаемых.
Именно укрепление олигархического капитала заставило власти перейти к упрощенной, фискальной системе взимания налогов. О развитии говорить уже не приходится, бессмысленно в чем-то обвинять как руководителей, так и собственников компаний. А все потому, что примитивные фискальные методы не способствуют снижению затрат и повышению эффективности работы. Монополизм, утвердившийся в секторе, работает в сторону завышения затрат. Это, конечно, парадокс.
В то же время гибкая система налогообложения, внедрение которой принесет массу выгод государству, возможна только при учете условий разработки каждого месторождения. Но без формирования современных процедур технического регулирования обеспечить оценку издержек и, следовательно, реально допустимой базы налогообложения для нового проекта невозможно.
Регулирование природопользования до сих пор осуществлялось исходя из идей 1992-1994 гг.: лицензионный принцип, совместное ведение федерального центра и регионов. Сейчас же мы скатываемся к замене конкурсов аукционами, к обороту прав на пользование недрами, уже отменен второй, региональный «ключ». Я считаю, что законодательство должно меняться эволюционно. И главное здесь не закон, а механизмы его исполнения. Мы уже шесть лет рассуждаем о новом законе «О недрах» и не создаем механизмов реализации в целом дееспособного «старого» Закона «О недрах».
Будучи в Норвежском нефтяном директорате, я попросил объяснить принципы предоставления прав на пользование участками недр. Оказывается, директорат вправе выдать лицензию одному юридическому лицу, но за всю свою историю он этого ни разу не сделал. Лицензии выдаются консорциуму не менее чем из 3 компаний. Почему? Потому что в триумвирате разработчиков месторождения одна компания становится оператором, а остальные две являются не только участниками, но и «контролерами», тщательно следят за исполнением бюджета освоения и разработки месторождения.
Поэтому я убежден, что для эффективного природопользования в рамках ныне действующего закона о недрах главное — механизмы реализации тех или иных мероприятий. Следует отметить, что в двух российских регионах — Татарии и Ханты-Мансийском автономном округе были разработаны фрагменты эффективных механизмов природопользования. Однако в рамках кампании приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным действие данных региональных законов и регламентов прекращено!
Я — за государственное влияние в отрасли. Ведь бизнес всегда развивается, достигая собственных целей за счет других. Сейчас государство вместо того, чтобы влиять или регулировать, скатывается к примитивному прямому управлению собственностью в НГС.
К сожалению, в НГС сейчас ощущается недостаток координирующего и управляющего государственного влияния. И дело здесь не в людях, а в системе, в структуре управления, которую мы так выстроили.

КТО ПЕРЕДОВИК НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ?
Среди отечественных ВИНК нет таких, которые могли бы быть отнесены к транснациональным. Все они находятся в самом начале вхождения на международные рынки и добычи углеводородов, и услуг, с этим связанных. Наиболее продвинутым и последовательным в стремлении стать транснациональной компанией является ОАО «ЛУКОЙЛ», планомерно наращивающий зарубежные нефтегазовые активы (но пока доля зарубежных активов очень невелика и не превышает нескольких процентных пунктов).
В то же время развитие нефтегазового сектора на постсоветском пространстве отличается большим динамизмом. И в Казахстане, и в Узбекистане, и в Азербайджане инвестиций в НГС на тонну добычи и на душу населения больше, чем у нас. В 1991 г. Россия добыла 643 млрд. м3 газа, в 2004 г. — 634 млрд. м3. Казахстан добывал 8 млрд. м3 а сейчас — 20. Узбекистан — соответственно 42 и 60 млрд. м . В тяжелейших условиях они наращивали добычу газа.
Россия в 1991 г. добыла 462 млн. т нефти, в 2004 г. — 459 млн. т, а Казахстан — 27 и 59 млн. т соответственно. В ближайшие 2-3 года его добыча дойдет до 80 млн. т. Азербайджан поднял свою добычу с 8 до 16 млн. т.
В то же время выгода продвижения российских компаний не только на Запад, но и в СНГ вполне очевидна. Набирает силу нефтегазовая промышленность Казахстана, Азербайджана, Туркмении и Узбекистана. Себестоимость добычи в этих странах значительно ниже, чем во многих районах России, и в ближайшие годы они могут стать главными конкурентами нашей страны на мировом рынке нефти и газа, особенно в Европе.
В этой ситуации самым разумным решением было бы направление российских инвестиций в нефтегазовую промышленность Казахстана, Азербайджана, Туркмении и Узбекистана. Доля российских нефтяных компаний в добыче нефти и газа в этих странах должна составлять не менее 30%. Это позволит не только перейти от конкуренции к партнерству на мировом рынке нефти и газа, но и решить геополитические задачи, стоящие перед Россией.

Шафраник Ю.К. О структурных проблемах нефтегазового комплекса и роли государственного регулирования. — Сборник «Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование», Вып. 2005 г./РАН, ИМЭМО, М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005 г ., стр.218-226