Ю.К. Шафраник. «Земля потомков Ермака» (журнал «Партнер» №3(20), июль 2008 г.)

Люди старшего поколения, видимо, помнят популярный некогда фильм, в котором звучала песня с такими словами: Сибирь, Сибирь – Благословенный русский край, Земля потомков Ермака…
Эта земля всегда славилась упорными, самоотверженными людьми. Ее недра под стать неутомимым сибирским труженикам: они хранят несметные богатства. Неслучайно говорится, что в этом благословенном крае представлена практически вся таблица Менделеева.
Вот почему можно с полным правом утверждать, что эффективное использование минерально-сырьевого потенциала восточных регионов – Сибири и Дальнего Востока – может не только обеспечить опережающие (по сравнению со среднемировыми показателями) темпы развития российской экономики, рост благосостояния граждан, но и сохранить значительную часть сырьевых ресурсов для нужд будущих поколений.
Разумеется, это не произойдет, так сказать, по мановению волшебной палочки. Для реализации имеющихся благоприятных возможностей необходима не волшебная палочка, а продуманная государственная политика в минерально-сырьевом комплексе, нацеленная не только и не столько на рост объемов производства, сколько на достижение высоких показателей эффективности освоения ресурсов.
Глубокий кризис, охвативший экономику в конце 1980-х – начале 1990-х годов, не обошел стороной и минерально-сырьевой комплекс. В те годы в России резко сократились объемы добычи полезных ископаемых, а по некоторым видам, например, по нефти, меди, алюминиевому сырью и ряду других, спад производства приобрел обвальный характер. Но что еще более драматично, произошел фактический развал геологоразведочной отрасли, последствия которого сказываются до нынешних дней.
Слава Богу, эти черные дни постепенно уходят в прошлое. В начале этого столетия в динамике добычи практически всех видов минерального сырья и топлива наметились устойчивые позитивные тенденции. По объемам производства минерально-сырьевой комплекс если и не превзошел докризисный уровень, то, по крайней мере, вплотную приблизился к нему. В производственной сфере главной проблемой остается восполнение разведанных запасов. Несмотря на то, что в развитии геологической отрасли тоже налицо общие положительные сдвиги, темпы подготовки запасов все еще отстают от динамики добычи.
И все же, если оценивать ситуацию в целом, можно сказать, что к настоящему времени задача восстановления минерально-сырьевого комплекса страны и ее восточных регионов в основном решена. Перспективы дальнейшего развития сибирского края связаны с осуществлением десятков масштабных инвестиционных проектов по освоению ресурсов практически всех видов полезных ископаемых. Говоря об этих перспективах, можно выделить два четких типа задач: развитие производств, связанных с добычей и последующей переработкой минерального сырья, и воспроизводство сырьевой базы добывающих производств, разведка запасов полезных ископаемых.
По ресурсно-сырьевому потенциалу Россия – одна из богатейших стран мира. Здесь разведано примерно 20 тысяч месторождений полезных ископаемых, в которых сосредоточено свыше 10 процентов мировых разведанных запасов нефти, более 30 процентов – газа, 11 процентов – угля, 26 процентов – железных руд, значительная доля цветных, благородных, редких металлов и алмазов.
Россия является крупнейшим в мире производителем и экспортером минерального сырья. Стоимость продукции минерально-сырьевого комплекса составляет порядка 200 млрд долларов, а использование недр ежегодно приносит государству 1,5 трлн рублей доходов в бюджеты всех уровней. За счет освоения сырьевого потенциала формируется почти 10 процентов ВВП страны, 50 процентов доходной части федерального бюджета и более 70 процентов валютных поступлений от экспорта. Вследствие благоприятной рыночной конъюнктуры рентабельность активов и продаж произведенной продукции в минерально-сырьевом комплексе примерно в 2,5 раза выше, чем в среднем в экономике России.
Масштабность предстоящего развития минерально-сырьевого комплекса не может не впечатлять. Но цифры объемов добычи и разведки запасов, предполагаемого инвестирования средств сами по себе не дают ответа на вопрос: а зачем все это нужно? Намечая перспективы роста объемов производства, необходимо задуматься о фундаментальных целях и задачах развития с учетом всего спектра новых условий экономического, социального и политического характера.
Для дальнейшего устойчивого развития минерально-сырьевого комплекса страны и ее восточных регионов необходимо включить новые рычаги, отвечающие новым масштабным целям и задачам. Реалии нашего времени таковы, что в развитии минерально-сырьевого комплекса задачи узко экономического свойства, связанные с обеспечением роста поставок сырья и топлива на внутренний рынок и на экспорт, отходят на второй план, уступая место более масштабным задачам.
Дело в том, что экономический кризис, который обрушился на Россию, привел к значительному ослаблению, а порой к полному разрыву прежних межрегиональных хозяйственных связей. В наибольшей степени от этого пострадали именно восточные регионы страны, многие из которых оказались почти в буквальном смысле слова отрезанными от центра, от европейской части России. Спад в экономике восточных регионов во многих случаях был более глубоким, чем в среднем по стране. Начались крайне негативные социальные процессы, связанные с оттоком населения и сокращением общей численности трудовых ресурсов.
«Миграционный исход», принявший массовый характер, ведет к ухудшению структуры населения, поскольку в основном уезжают молодые, активные, наиболее образованные люди, то есть те, кто востребован в других регионах. Вряд ли стоит говорить о том, что это лишает Сибирь и Дальний Восток значительной части трудовых ресурсов. Между тем хорошо известно, что рост различий между регионами в уровне социально-экономического развития чреват многими негативными последствиями, в частности, дальнейшим ростом социальной напряженности. А все вместе взятое следует рассматривать как прямую угрозу территориальной целостности и экономическому суверенитету страны.
Другой не менее важный аспект современного развития связан с обеспечением геополитических интересов России в процессе глобализации. Кто бы и что бы ни говорил о превращении России в сырьевой придаток экономически развитых государств мира, непреложным фактом остается то, что сегодня ни одна страна не может обойтись без сырья и топлива. Россия же располагает минерально-сырьевым потенциалом, по своему размеру значительно превосходящим ее собственные потребности. И было бы крайне недальновидным не использовать имеющиеся возможности для развития международных экономических связей и укрепления позиций страны на мировой арене.
Сейчас уже можно смело констатировать, что Россия вновь стоит перед необходимостью повернуться лицом к Востоку. В решении задач по налаживанию и расширению взаимовыгодных экономических отношений с государствами Азиатско-Тихоокеанского региона видится новая база для повышения динамичности собственного экономического и общественного развития. Наши зарубежные партнеры зачастую примитивно и однозначно понимают интеграцию с Западом, рассматривая Россию просто как источник поставок сырья и энергоресурсов. Восточный вектор экономической политики может не только послужить ускорению темпов освоения минерально-сырьевой базы, но и способствовать формированию нового места нашей страны в системе мирохозяйственных связей.
Естественно, «восточную политику» ни в коем случае нельзя рассматривать в качестве альтернативы решению задач по расширению экспорта продукции минерально-сырьевого комплекса в «западном направлении». Нужно использовать все имеющиеся возможности, а не пытаться разрешить надуманные дилеммы «или-или».
Точно так же в экономике восточных регионов страны нельзя противопоставлять минерально-сырьевой комплекс несырьевым отраслям, а нужно прилагать всемерные усилия для развития всех составляющих регионального хозяйства. При этом не следует забывать, что в развитии минерально-сырьевого комплекса у России, по сути дела, просто нет иной альтернативы, как использовать потенциал Сибири и Дальнего Востока: уж так распорядилась сама матушка-природа, подарив восточным регионам богатства, которыми она обделила другие части нашей страны. Но осваивать эти богатства нужно не по принципу «взял и ушел», а таким образом, чтобы создать основу для долговременного социально-экономического развития территорий и расширения всего круга межрегиональных связей.
Есть ли на этом пути проблемы? Есть, и главная из них состоит в том, что государству в лице федеральных органов власти и управления пока не удалось сформулировать внятные позиции ни по отношению к минерально-сырьевому комплексу, ни в вопросах региональной политики. Это обстоятельство значительно повышает риски инвестиций в крупные капиталоемкие проекты по освоению ресурсного потенциала Сибири и Дальнего Востока, особенно в малообжитых и необустроенных районах, удаленных от сложившихся промышленных центров.
Да, можно считать, что «правила игры» стали более понятными и прозрачными. Но в то же время они стали и более консервативными. В чем это выражается?

1. В России сейчас действует унифицированная и весьма прозрачная система налогообложения, но она имеет выраженный фискальный характер и не предоставляет почти никаких стимулов для инновационной деятельности (особенно это касается инвестиций в крупные капиталоемкие проекты).
2. Государство усилило прямое участие в ключевых отраслях экономики через подконтрольные компании («Газпром», «Роснефть», «Транснефть» и другие), тем самым как бы высказывая свое недоверие частному бизнесу, для которого оказались фактически закрытыми обширные сферы деятельности, например, магистральный трубопроводный транспорт.
3. Воздвигнуты барьеры для участия иностранного капитала при освоении ресурсных объектов, получивших статус стратегических, и, в частности, при освоении месторождений нефти и газа на морском шельфе, которые перешли под полный государственный контроль.
4. В минерально-сырьевом комплексе доминирующее положение заняли крупные компании (в том числе полугосударственные), а доля независимых малых и средних производителей с каждым годом неуклонно снижается, что ведет к усилению монопольных тенденций и подавлению конкуренции. Государство же никоим образом не контролирует процесс слияний и поглощений, более того, расширение полугосударственных хозяйственных структур происходит в основном за счет покупки активов и поглощения все тех же независимых компаний.
   Общая инвестиционная емкость наиболее крупных и значимых проектов (с учетом проектов по переработке сырья, в энергетической и лесной отраслях и в инфраструктурной сфере), находящихся на той или иной стадии подготовки и реализации, на период до 2020 года составляет 200–230 млрд долларов. И это только по Сибирскому и Дальневосточному федеральным округам. Если же учесть нефтегазовые проекты севера Западной Сибири (включая Ямальский), то предполагаемая сумма инвестиций возрастет еще на 100–125 млрд долларов.
   Таким образом, инвестиционная емкость проектов, непосредственно связанных с развитием минерально-сырьевого комплекса в регионах к востоку от Урала, оценивается примерно в 250–300 млрд долларов, что как минимум в 2,5 раза превышает современную стоимость основных производственных активов отрасли.
   Среди регионов Сибирского и Дальневосточного федеральных округов наибольшее число проектов предполагается реализовать в Красноярском крае (16), Иркутской области (13) и Якутии (12), а лидером по объему планируемых инвестиций является Сахалинская область (67 млрд долларов), что связано с осуществлением нескольких проектов по освоению нефтегазовых ресурсов на шельфе Охотского моря. В отраслевом разрезе наибольшая часть инвестиций приходится на нефте- и газодобычу – 120–140 млрд долларов (более 80 процентов), а с учетом западносибирских проектов это составит величину в 220–265 млрд долларов, или более 90 процентов от всех инвестиций в минерально-сырьевой комплекс восточных регионов страны.
   Все это на практике создает целую систему антистимулов для осуществления инвестиций в развитие минерально-сырьевого комплекса и освоение новых территорий на востоке страны. По сути же это означает, что государство просто не знает, в каком направлении нужно двигаться в проведении экономических реформ и как выстраивать взаимоотношения с частным бизнесом. Получилось так, что мы выбрали для себя путь наименьшего сопротивления, действуя по старому «доброму» принципу: «держать и не пущать».
   Как следствие, благие намерения по широкомасштабному освоению ресурсного потенциала восточных регионов страны приобретают сугубо декларативный характер, а в реальной действительности все сводится к считанному числу крупных инвестиционных проектов, связанных в основном с внешнеполитическими интересами (например, строительство трубопроводной системы Восточная Сибирь – Тихий океан (ВСТО) и освоение нефтегазовых ресурсов Восточной Сибири и Якутии).
   Таким образом, есть прямой смысл поговорить об одной из главных угроз для эффективного освоения ресурсного потенциала и для достижения целей социально-экономического характера. Речь идет о монополизации минерально-сырьевого комплекса.
   По большинству видов полезных ископаемых (включая стратегические природный газ, никель, алмазы, металлы платиновой группы и проч.) на долю одной компании приходится свыше 35 процентов объемов производства, что превышает критический порог даже по действующему и далеко не идеальному антимонопольному законодательству, в котором вообще никак не трактуются ситуации коллективного или регионального монополизма. Если же учесть другие формы проявления монополизма, то к числу монопольных видов деятельности в минерально-сырьевом комплексе можно отнести освоение едва ли не всех видов полезных ископаемых.
   Монополизм в минерально-сырьевом комплексе создает серьезные преграды для повышения эффективности производства, снижения издержек, внедрения новых технологий и организационных решений. Какие стимулы для инноваций могут быть у крупной компании-монополиста, если у нее нет реальных конкурентов в борьбе за источники сырья, если она может диктовать цены на рынке? Ответ может быть одним – никаких.
   Даже конкуренция на мировых рынках не может побудить наши крупные компании к инновационному развитию и сокращению издержек. А зачем беспокоиться, если в условиях благоприятной конъюнктуры компании (даже при нынешнем технологическом уровне) получают вполне приемлемую прибыль. Словом, монополизм явно и однозначно ведет к неэффективному использованию имеющегося сырьевого потенциала.
   Доминирующее положение крупных компаний и подавление малого и среднего бизнеса находится в явном противоречии с национальными экономическими интересами и перспективами развития отдельных регионов, которые нередко попадают в полную зависимость от одной компании-недропользователя.
   Сложившаяся ситуация в большей степени характерна для колониального типа освоения сырьевых территорий, что ставит под сомнение возможность решения фундаментальных задач по развитию восточных регионов, понимаемых в контексте сохранения российской государственности и экономического суверенитета страны.
   В сложившихся условиях необходимы новые подходы к освоению минерально-сырьевых ресурсов на востоке страны, основанные на инновациях в широком смысле слова, то есть, не только производственно-технологических, но и организационно-экономических.
   Масштабность и сложность задач по освоению минерально-сырьевого потенциала восточных регионов страны, необходимость привлечения многомиллиардных инвестиций делают сотрудничество между государством и частным бизнесом в решении поставленных задач просто неизбежным, ибо ни одна из сторон не в состоянии самостоятельно добиться своих целей.
   При этом следует исходить из того, что в условиях становления рыночной экономики акцент на государственных инвестициях нельзя признать правильным. Роль государства в инвестиционном процессе состоит в координации совместных действий, снижении рисков и подаче позитивных «сигналов» для частного бизнеса, который должен взять на себя основную нагрузку по финансированию инвестиций в коммерчески ориентированные проекты.
   На практике в формировании партнерских отношений между государством и бизнесом при освоении минерально-сырьевых ресурсов восточных регионов страны принципиально важное значение имеют: сфера распределения ответственности и рисков (за что-то должно отвечать государство, а за другое – частный бизнес); отбор проектов (определение критериев такового отбора) для реализации их совместными усилиями; координация проектов, осуществляемых разными компаниями (операторами и инвесторами); выбор взаимоприемлемых форм партнерства с учетом условий конкретных проектов и возможностей, предоставленных действующим законодательством (в особенности касающегося участия в проектах иностранных инвесторов).
   Ни один из поставленных вопросов к настоящему времени еще не получил должного ответа хотя бы по той причине, что пока еще нет примеров успешного осуществления крупных инвестиционных проектов, связанных с недропользованием, в форме государственно-частного партнерства. Поэтому сегодня реально можно говорить лишь о некоторых общих подходах.
   Вопрос выбора взаимоприемлемых форм партнерства между государством и бизнесом можно считать наиболее противоречивым и в то же время наиболее принципиальным с позиций привлечения инвестиций.
   Общепринято, что партнерство должно строиться на основе разумного баланса интересов государства и частного бизнеса, справедливого, по мнению обеих сторон, распределения рисков и доходов. И если такой баланс существует, то государство и бизнес получают выгоды, недостижимые при попытке самостоятельного инвестирования. Но в российских условиях найти форму, а точнее говоря, реализовать какую-либо из апробированных форм партнерства, обеспечивающих необходимый баланс интересов, не так-то просто.
   Проблема заключается, во-первых, в излишней политизированности подходов государства к решению экономических вопросов, в том числе вопроса взаимоотношений с частным бизнесом, а во-вторых, в слабой подготовленности институциональной среды к практической реализации государственно-частного партнерства.
   Тем не менее уже сейчас можно утверждать, что нет у нас непреодолимых препятствий для перевода вопроса о партнерстве из области пожеланий и теоретических рассуждений в практическое русло.
   Подводя итог сказанному, еще раз следует отметить, что дальнейшее развитие минерально-сырьевого комплекса на востоке страны представляет собой масштабную и сложную задачу. Решение ее, как показывает лучший мировой опыт, может быть эффективным только на основе комплексного подхода. Всестороннее изучение наиболее значимых проектов, согласование их между собой, создание благоприятных условий и привлечение заинтересованных сторон для их реализации, объединение усилий ведомств и многое другое требуют гигантской организаторской работы.
   Это еще раз заставляет сказать о необходимости создания государственного органа во главе с руководителем в ранге заместителя председателя правительства.
   Общий объем необходимого финансирования геологоразведочных работ на период до 2020 года, по самым скромным оценкам, должен составить около 60 млрд долларов, в том числе за счет федерального бюджета – 6,5 млрд. Для достижения равновесия между добычей и приростом запасов полезных ископаемых всего необходимо будет затратить примерно 85 млрд долларов, в том числе за счет бюджетных источников – более 9 млрд.
   Учитывая территориальные приоритеты в развитии геологоразведочных работ, величину затрат на подготовку сырьевой базы добывающих отраслей в восточных регионах страны можно оценить в 40–60 млрд долларов, из которых до 6 ̶ 7 млрд должно быть профинансировано за счет федерального бюджета.
   Размер Инвестиционного фонда РФ на 2006–2009 годы определен в объеме 377,8 млрд рублей, или 94,5 млрд рублей в среднегодовом исчислении (менее 3,5 млрд долларов), что несопоставимо мало по сравнению с теми объемами инвестиций (19–23 млрд долларов в среднем за год на период до 2020 года), которые необходимы для реализации проектов по развитию минерально-сырьевого комплекса на востоке страны.

Ю.К. Шафраник, «Партнер» №3(20), июль 2008 г.