Записка по итогам совместного заседания Комитета ТПП РФ по энергетической стратегии и развитию ТЭК и Комитета РСПП по энергетической политике
В результате реформы электроэнергетики, завершившейся в 2008 году, прекратил существование холдинг РАО «ЕЭС России», осуществлявший управление Единой энергетической системой страны. Сформирована новая структура энергетической отрасли, в которой организационно были разграничены генерация, передача, сбыт электроэнергии, диспетчеризация и ремонтная деятельность. Генерацию электрической и тепловой энергии осуществляют 6 ОГК, 14 ТГК, ОАО «РусГидро», объединяющее в себе большинство ГЭС России; ОАО «Концерн Энергоатом», объединяющее все АЭС, и ряд других компаний. Созданы самостоятельные компании по передаче, сбыту электроэнергии, энергетическому инжинирингу. В крупнейших компаниях государство владеет контрольными пакетами акций. Акционерами ряда ОГК и ТГК являются также крупные российские и зарубежные энергетические компании.
Предпринимаются шаги по созданию модели управления соответствующей новой структуре энергетики. Приняты Постановления Правительства РФ: №726 от 29 сентября 2008 г. «О Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики», №637 от 25 августа 2008г. «Об организации деятельности Правительственной комиссии по обеспечению безопасности электроснабжения (федеральный штаб)», №823 от 17 октября 2009г. «О схемах и программах развития электроэнергетики», которым определены Правила разработки и утверждения схем и программ перспективного развития электроэнергетики.
За период реформы установленная мощность электростанций России возросла с 212,8 до 225,5 ГВт. Увеличились технические показатели эксплуатации атомных энергоблоков. Коэффициент использования установленной мощности АЭС составил в 2008 году 78,9%, что на 1,8% выше показателя 2007 года. С 2000г. по 2008г. выработка электроэнергии увеличилась на 18,2%, а потребление – на 18,1%.
Вместе с тем, цели, поставленные перед реформой, достигнуты лишь частично. Не решена одна из главных задач – отрасль не получила надежных механизмов для развития в постреформенный период. Происходит отставание ввода новых генерирующих мощностей. В 2008 году вместо плановых 2135 МВт было введено 2036,5 МВт мощностей.
Принятая Правительством РФ «Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года» предполагает, что за период 2006—2020 годов потребность в инвестициях составит около 20,7 трлн руб. Однако за прошедшие годы привлекаемые инвестиции составили лишь 40% от предусмотренных в Генеральной схеме проектов инвестиционных программ генерирующих компаний.
Не сформирована система инвестиционной политики. Необычно высокий рост инвестиций в 2008 году (395,8 млрд руб. — на 40% больше, чем в 2007 году) был вызван, прежде всего, масштабными энергоавариями и административными усилиями РАО «ЕЭС России». После расформирования холдинга инвестиционный процесс лишился административных рычагов, но не получил рыночных механизмов. Фактически нет контроля за целевым использованием инвестиционных средств, предусмотренных в тарифах на электроэнергию. В условиях кризиса возникли новые серьезные проблемы. Инвестиционные программы вновь образовавшихся энергокомпаний стали избыточными относительно спроса, что негативно влияет на инвестиционную политику и положение в энергетике. Реальные инвестиционные проекты подменяются активной торговлей ценными бумагами на фондовом рынке.
Неэффективен рынок мощности, конкуренция на оптовом рынке электроэнергии ограничена, а на розничном рынке отсутствует. Не работают рынки фьючерсных и форвардных контрактов на электроэнергию. Разработка, экономическое обоснование и реализация полномасштабной системы конкурентных рынков, решающих задачи эффективного функционирования и устойчивого развития отрасли, находятся лишь в начальной стадии. Более того, действующие Правила розничных рынков электроэнергии фактически уничтожили интерес инвесторов к строительству новых генерирующих предприятий мощностью свыше 25 МВт для работы на розничных рынках.
В ходе реформы не претерпела существенных изменений технологическая структура отрасли. На протяжении последних 10 лет не было начато строительство ни одного угольного блока на новой энергоплощадке, а в условиях кризиса строительство запланированных угольных энергоблоков стало еще более проблематичным. В среднесрочной перспективе маловероятно изменение баланса потребляемого топлива в пользу угля. Основное положение в потреблении топлива российскими электростанциями продолжает занимать газ (68,6%). В 2000—2007 годах удельный расход органического топлива на производство электрической и тепловой энергии имел тенденцию к снижению, однако в 2008 году произошло увеличение удельного расхода органического топлива на производство электроэнергии на 0,7%.
К настоящему времени доля устаревшего оборудования на электростанциях России достигла 39% установленной мощности, в том числе на ТЭС — 40%, а на ГЭС – более 50%.
Машиностроительная база отрасли приходит в состояние упадка. Отечественные энергетические машины и оборудование по уровню энергоэффективности отстают от передовых мировых разработок на 15—20 лет. Снижаются потенциальные возможности российских предприятий обеспечить технологическое обновление и развитие отрасли в соответствии с заявленными объемами инвестиционных программ. В условиях дефицита на машиностроительную продукцию отечественного производства ориентация энергетических компаний на зарубежные технологии и оборудование может привести к технологической зависимости одной из ведущих отечественных отраслей.
Несмотря на значительные инвестиции в строительство и техническое перевооружение электросетевого хозяйства, доля электрических сетей со сроком службы более 30 лет превышает в среднем 30%, и в целом за период реформы не было достигнуто снижения аварийности электросетей. Изношенные сети сохраняют высокие риски возникновения серьезных энергоаварий, подобных тем, что произошли в Москве в 2005 и 2007 годах. В дальнейшем уровень аварийности будет возрастать из-за появления дополнительных негативных факторов: поставка контрафактной продукции для ремонтов оборудования, снижение требований к профессиональной подготовке оперативного персонала, отсутствие технических регламентов, национальных стандартов и стандартов организаций.
Остаются высокими расходы на транспорт электроэнергии. По итогам 2008 года средний процент потерь электроэнергии в стране составил 10,6%. Один из негативных факторов влияния — преобладание в распределительных сетях морально и физически устаревшего оборудования.
Вместе с тем происходит значительный рост цен на электроэнергию, с учетом как регулируемого, так и нерегулируемого сегментов рынка. В 2008 году он составил 27%, что существенно выше предельных уровней, установленных на этот год Федеральной службой по тарифам (16—18%). За 10 лет, с 1999 года, электроэнергия подорожала в 4—4,5 раза. Рост тарифов оказывает негативное влияние на деловую активность, уровень инфляции и уровень жизни населения, а в условиях кризиса эта тенденция еще более усиливается. Стремление энергетических компаний к повышению тарифов подрывает внутренний рынок электроэнергии и мощности, сдерживает его рост и сужает возможности собственного развития.
Неблагоприятная ситуация сложилась в сфере технического регулирования и нормативно-правовой базы электроэнергетики. Отсутствие нормативной и технической документации, неопределенность полномочий по разработке отраслевых нормативных документов и необязательность их исполнения усложняют организацию работы по обеспечению безопасного функционирования отрасли.
Теряет потенциал ранее созданная система подготовки кадров для энергетической отрасли. Лабораторная и исследовательская база вузов не отвечает современным требованиям. Падает престиж преподавательской работы. Это отрицательно сказывается на уровне подготовки специалистов, исследователей, проектировщиков нового оборудования, кадров высшей квалификации. Полностью утрачена система профессиональной подготовки рабочих кадров. Снижение уровня технологической и профессиональной подготовки кадров всех уровней негативно отражается на эксплуатации и обслуживании энергетического оборудования.
Государственная структура управления отраслью в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени, оказалась раздробленной. Ни одна из ее частей не выполняет роль координирующего полномочного органа, отвечающего за системную работу по управлению отраслью, положение дел в энергетике и ее развитие.
По мнению участников заседания в настоящее время в условиях спада производства и резкого снижения потребления энергии возникла видимость благополучия в элекроэнергетике. Однако дефицит генерирующих и энерготранспортных мощностей, проявившийся в условиях подъема экономики и роста потребления электроэнергии до 2008 года, неизбежно повторится и сдержит выход экономики на более высокий уровень.
По итогам реформы Единая энергетическая система страны и электроэнергетика в целом не получили необходимого импульса для модернизации и устойчивого развития, что может критически сказаться на надежности энергообеспечения, темпах экономического и социального развития страны в ближайшие годы и на долгосрочную перспективу.
Участники заседания считают, что одной из основных причин сложившегося состояния в электроэнергетике является преждевременный уход государства из системы управления отраслью в условиях, когда рыночные институты и механизмы развития еще слабы, фактически в зачаточном состоянии, а их возможности позитивного влияния в отрасли переоцениваются.
Учитывая, что стабильность и устойчивое развитие электроэнергетики является залогом развития страны, ее модернизации, для преодоления негативных тенденций в отрасли требуются активные меры со стороны государства. В связи с этим участники заседания считают необходимым обратиться в Правительство РФ со следующими предложениями:
1. Рассмотреть на заседании Правительства РФ проблемы электроэнергетического комплекса и принять меры по их решению.
2. Создать структуру управления электроэнергетикой, отвечающую необходимым требованиям. В рамках этой структуры определить ведомство, ответственное за положение дел в отрасли с предоставлением ему необходимых полномочий по обеспечению ее надежного функционирования, подготовке и реализации программ развития отрасли.
3. Повысить роль государственных структур в организации регулярной прогнозно-проектной работы в электроэнергетике, определяющей целевые параметры развития отрасли на различных этапах. Организовать регулярное выполнение системы прогнозных работ на долго- , средне- и краткосрочную перспективу и работ по проектированию развития ЕЭС России и составляющих ее энергосистем.
4. Предпринять неотложные шаги к развитию в отрасли инвестиционной активности, ориентированной на осуществление реальных энергетических проектов по модернизации и увеличению генерирующих мощностей, развитию энергосетей, производству энергетических машин и оборудования. Среди этих шагов могут быть:
- предоставление государственным и частным компаниям кредитов на конкурсной и возвратной основе с возможными льготами по процентным ставкам в зависимости от экономической и энергетической политики Правительства РФ в привязке к конкретному временному этапу и к конкретному региону;
- практическое внедрение механизма гарантирования инвестиций, в том числе объединение части страховых резервов страховых компаний для гарантийной защиты и реализации инвестиционных проектов по модернизации оборудования в целях проведения превентивных мероприятий и снижения вероятности возникновения техногенных рисков и эффективной ликвидации их последствий;
- применение к энергоэффективному оборудованию льгот по налогу на имущество;
- создание Инвестиционного энергетического фонда (ИЭФ), в который консолидировать поступления из различных источников, включая сбор инвестиционной составляющей абонентной платы на развитие Единой Энергетической Системы России, а также средства, собранные от продажи госпакетов акций ОГК и ТГК.
5. Провести в стране технологический аудит с целью выявления потенциала предприятий энергетического машиностроения и компаний энергетического инжиниринга по выполнению масштабных проектов в энергетической отрасли. По результатам аудита разработать программу развития энергетического машиностроения, направленную на обеспечение потребностей электроэнергетики в новейшем оборудовании и энергоэффективных технологиях.
6. Создать условия предприятиям энергетического машиностроения для работы по долгосрочным договорам на поставку машин и оборудования энергетической отрасли.
7. Разработать и реализовать комплексную программу мер, стимулирующих замещение на тепловых электростанциях природного газа углем и торфом.
8. Принять федеральную целевую программу по развитию энергетики малой и средней мощности, включая промышленную. Внести изменения в Правила розничных рынков электрической энергии, стимулирующие строительство и эксплуатацию новых генерирующих мощностей до 100 МВт. Предусмотреть законодательную поддержку работы региональных властей и муниципальных образований в развитии малой энергетики.
9. Разработать государственную программу нормативно-правового обеспечения безопасного функционирования отрасли с определением механизма ее реализации, создать для выполнения этой работы нормативно-информационный центр.
10. Принять меры по восстановлению системы подготовки кадров для электроэнергетики, включая стабилизацию и последующее повышение качества кадрового корпуса преподавателей вузов энергетического профиля; по оснащению вузов современным лабораторным и исследовательским оборудованием, возрождению вузовской науки и интеграции вузов в электроэнергетику и энергетическое машиностроение.
Для дальнейшей работы полагали бы целесообразным поручить соответствующим министерствам сформировать рабочую группу с участием независимых специалистов и экспертов для рассмотрения вышеизложенных предложений по существу и подготовки проектов нормативных и правовых документов для их реализации.
Высказывая обеспокоенность за складывающуюся ситуацию в электроэнергетике по перспективам ее развития, считали бы также необходимым в качестве оперативных мер предложить:
1. Министерству энергетики РФ выступить организатором и координатором срочного и полного анализа состояния базовых условий, обеспечивающих развитие электроэнергетической отрасли, обратив особое внимание на:
- структуру управления отраслью и реальное участие в ней государства;
- системную надежность электроэнергетического комплекса по важнейшим параметрам;
- характер, объемы и эффективность инвестиционных вложений в отрасли;
- техническое и технологическое состояние ведущих предприятий электроэнергетики;
- способность отечественного энергетического машиностроения обеспечить потребности энергетической отрасли в модернизации;
- кадровое обеспечение отрасли.
2. Федеральным и региональным органам власти, соответствующим энергетическим компаниям рассмотреть вопросы по обеспечению стабильного функционирования энергосистем в зимне-весенний период 2010 года.
Ю.К. Шафраник, председатель Комитета ТПП РФ по энергетической стратегии и развитию ТЭК