Реформирование нефтяной промышленности: замысел и реализация.
Сегодня экономика России находится в очередной переломной точке реформы. Одним из ключевых секторов экономки всегда был и остается нефтегазовый комплекс. Что же сейчас происходит в нефтегазовом комплексе и каковы причины создавшегося положения?
Вопрос сложный и многоплановый. Ответить на него как обычно: первое, второе, третье и т.д. невозможно. Сегодняшние проблемы, как это часто бывает, результат не сиюминутных решений 1998 года, их следует искать в истории реформ.
Для меня эта история - история реформирования нефтяной промышленности - началась еще 1990 году. В этом году меня избрали Председателем Тюменского областного Совета и сразу встал вопрос - за счет чего область может нормально жить и развиваться. Ответ лежал на поверхности: для крупнейшего производителя топливно-энергетических ресурсов - это нефть и газ. Но к 1990 году нефть и газ в области добывали уже почти 30 лет, а население богаче не становилось. Значит нужен был механизм, который позволял бы территории, обладающей запасами углеводородов и отдающей невосполнимые ресурсы, обеспечить нормальное функционирование и в период интенсивной добычи и, самое главное, потом, когда нефть и газ иссякнут.
В октябре 1990 года была разработана Концепция развития Тюменской области по реформированию отношений недропользования, которую поддержал и утвердил областной Совет. Наша работа не осталась незамеченной в федеральных органах власти и весь период подготовки визита Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина в Тюменскую область в сентябре 1991 года прошел в деятельности по подготовке соответствующего Указа, закрепляющего основные положения нашей Концепции.
По итогам поездки Президента России был подписан Указ №122 «О развитии Тюменской области», в котором были заложены принципиальные и прямо скажем революционные, по тем временам, позиции, а именно:
- платность пользования недрами;
- тенденция к движению в сторону мирового соотношения цен на нефть;
- право территории на получение средств за пользование недрами;
- создание региональных комитетов по недрам;
- формирование вертикально-интегрированных компаний.
Следующим логичным шагом стало реформирование отношений собственности в нефтегазовом комплексе.
Процесс реформирования нефтегазового комплекса России был четко продуман и спланирован. Работа по структуризации нефтяного комплекса и формированию нефтяных компаний основывалась на принципах и критериях, определенных в Концепции по приватизации предприятий ТЭК Российской Федерации еще в июне 1992 года. Эти подходы легли в основу Указа Президента России от 17 ноября 1992 года № 1403. «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения».
Этот Указ был рассмотрен и утвержден Верховным Советом Российской Федерации и по своему статусу является практически Законом.
Последним программным документом в нефтяной отрасли является разработанная Минтопэнерго России по поручению Правительства в апреле 1995 года Концепция управления нефтяной промышленностью России.
Концепция предусматривала:
-повышение эффективности использования природных ресурсов нефти и продуктов ее переработки;
-приоритет создания на рынке нефти и нефтепродуктов крупных вертикально-интегрированных компаний, объединяющих процессы освоения месторождений, добычи, переработки и сбыта нефтепродуктов, способных аккумулировать и эффективно использовать финансовые, технические и материальные ресурсы для реконструкции и расширения производства;
-сохранение и совершенствование сложившихся производственно-технологических связей в области добычи и переработки нефти и сбыта нефтепродуктов;
-обеспечение потребностей внутреннего рынка нефти и нефтепродуктов и выполнение внешнеэкономических обязательств Российской Федерации;
-сочетание региональных и федеральных интересов;
-создание конкурентной среды для предприятий основного производства и производственной инфраструктуры;
-создание организационно-правовых и экономических условий развития конкурентной среды на региональных рынках нефтепродуктов, обеспечение выхода на региональные рынки нефтепродуктов нескольких нефтяных компаний;
-создание специализированных компаний в сфере производственной и научной инфраструктуры нефтяного комплекса;
-формирование хозяйственных структур с учетом требования их конкурентоспособности с зарубежными компаниями и фирмами;
-обеспечение равных условий экономической деятельности на российском и зарубежных рынках;
-обеспечение государственного контроля и регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса.
Курс на формирование вертикально-интегрированных нефтяных компаний был выбран абсолютно правильно. Такая структура имеет массу организационных, финансовых, технологических преимуществ по сравнению с тем, что представляла из себя нефтяная промышленность бывшего СССР и, как показывает мировой опыт, наиболее соответствует условиям рынка. Я считаю принципиально важным зафиксировать эту точку отсчета реформирования нефтяной промышленности России.
Далее вмешались ряд объективных и субъективных факторов, как внутренних, так и внешних. Чтобы не занимать много времени (это может быть темой отдельного исследования) скажу только то что явно не предусматривалось Концепцией реформирования нефтяной промышленности.
Прежде всего это форсированные темпы приватизации предприятий нефтяной промышленности, проведение залоговых аукционов, создание почти двух десятков компаний, резкий «уход» государства из сферы управления нефтяными компаниями.
Предполагалось из существующей в нефтяной промышленности госсобственности сформировать максимум 6-7 мощных вертикально-интегрированных нефтяных компаний с контрольным пакетом акций в собственности у государства, способных не только обеспечить потребности российских потребителей, но и конкурировать с ведущими компаниями мира. Приватизация каждой нефтяной компании должна проводится индивидуально, по специально разработанной программе. Торопливость здесь неуместна. Выбрасывать на рынок государственной собственности сразу на 100 млрд. долларов США - это значит сразу обречь себя на дешевизну «товара».
В тоже время Концепция предусматривала необходимость создания условий для формирования и развития новых частных компаний на новых проектах (СП, ЗАО и т.п.), оказание им всяческой помощи и защиты со стороны государства. Ведь новые компании основывались бы только на частных инвестициях. Мелких компаний должно быть много. Ведь это новые рабочие места, это пусть небольшие, но заказы труб, оборудования и т.п. И, конечно, самое главное, повторюсь еще раз - инвестиции. Под реальный проект на конкретном месторождении небольшая частная компания всегда найдет кредит и сумеет расплатиться, безусловно, если государство своей налоговой системой это позволит. Налоговая система - это отдельная тема, отдельного разговора. Возвращаясь к теме малого бизнеса в нефтяной отрасли, хочу подчеркнуть одну принципиальную позицию - деятельность этого сектора нефтедобывающей промышленности это не передел ранее созданной государственной собственности, а создание новой собственности. Это надо приветствовать и пропагандировать!
Особо необходимо подчеркнуть роль, которая отводилась «Роснефти». Напомню, что эта компания изначально была создана как Государственное предприятие. Уверен, что наша страна и особенно на переходном этапе должна иметь государственную нефтяную компанию. Такая практика, кстати, есть во многих странах мира с развитой рыночной экономикой. Предполагалось, что на базе «Роснефть» будет сформирована национальная нефтяная компания, которая будет представлять государство в Соглашениях о разделе продукции, координировать работы НИОКР в масштабах всей отрасли, заниматься целевой подготовкой кадров и т.п. Мощная нефтяная компания с контрольным государственным пакетом акций давала возможность решать основную часть проблем по обеспечению нефтепродуктами бюджетных потребителей - Минобороны, МВД, оборонки, представлять Правительство в международных проектах и т.п.
Однако, еще раз повторю, в конце 1995 и особенно в 1996 годах в силу объективных и субъективных причин от Концепции отступили и реализовался несколько иной сценарий. Быстрые структурные преобразования и появление «собственников» у большинства нефтегазодобывающих предприятий не решили, на мой взгляд, две основные задачи: в бюджете не добавилось денег, экономическая эффективность использования собственности продолжала снижаться.
Даже те деньги, которые поступили в федеральный бюджет от продажи, как раньше говорили, общенародной собственности, не пошли ни на какие проекты в самой нефтяной отрасли, не на структурные преобразования в других отраслях промышленности (ту же конверсию, например), а были просто проедены. Деньги, которые Запад в то время еще давал под нефтяную промышленность, пошли опять таки не на проекты.
Я не был сторонником таких форсированных темпов приватизации. Ну почему в странах со столетней историей рыночных отношений процесс подготовки и приватизация занимает годы, а мы избавились от государственной собственности за месяцы?! Уж если продавать, то все должно точно расписано, посчитано сколько денег государство получит, определено на что потратит.
Считаю, что работа, начатая и проводимая в 1992-1995 годах по выработке Концепции реформирования нефтяной промышленности, рассмотрение всех вопросов реформирования НТК на специальной комиссии Правительства была прервана ошибочно. Последующие события в 1996-1998 годах это показали. Необходимо немедленно вернуться к базовым подходам и на их основе начать вырабатывать новые структурные и экономические решения по нефтегазовому комплексу. Сегодня руководители всех уровней власти должны осознавать какая огромная ответственность лежит на них за каждое решение, принимаемое в отношении НГК!
То что спецденежные аукционы прошлого и нынешнего года захлебнулись и фактически свернуты как раз свидетельствует об ошибочности в реализации стратегии приватизации.
Большинство вертикально-интегрированных компаний на сегодняшний день представляют из себя достаточно рыхлые образования. Не случайно возникал вопрос объединений и слияний, о чем подробно писали СМИ. И передел здесь будет, он неизбежен. Ситуация и экономика заставят.
По структуре собственности, по стратегии развития лучшими, на мой взгляд, являются «ЛУКойл» и «Сургутнефтегаз», а также «Татнефть».
Есть еще одна субъективная особенность момента. К руководству в приватизированных компаниях пришли в основном представители банковских групп. Сферой их профессионального интереса являются финансы, их потоки, «работа» с финансами. Это они знают, этим и занимаются. Но кроме этого (и это основа) есть геология, обустройство месторождений, работа с фондом скважин. Причем все упомянутые направления достаточно затратные, отдача от которых растянута по времени - это особенность нефтедобычи. В большинстве компаний такая работа идет как бы по инерции, без новых проектов и программ, без существенных вложений. Работа по инерции, как известно, имеет закономерность замедляться, а потом и вовсе останавливаться. Вот к такому моменту и идет сегодня нефтяная промышленность. Плюс структура и размер налогообложения, плюс инвестиционная «привлекательность» России для западных банков, плюс общая финансовая ситуация в нашей стране, плюс проблема неплатежей.
В антикризисной программе Правительства России должен быть отдельный раздел по нефтяникам. Парадокс в том, что с одной стороны, нефтяные компании одни из лидеров в направлении средств в федеральный бюджет, а с другой, они же самые крупные должники. Уже одно это должно показать Правительству России, что в данном вопросе требуется детальное и комплексное рассмотрение.
Нам еще предстоит выстроить отношения государства с нефтяными компаниями. Принципиальными здесь, на мой взгляд, являются три постулата:
Недра и все что с недрами связано - это прерогатива государства в лице Федерации и территорий. Именно через этот механизм мы сохраняем и укрепляем государственное влияние на нефтяные дела. Сюда же надо отнести налоговое законодательство, которое либо стимулирует, либо сворачивает нефтяные проекты.
На переходном этапе должна быть стержневая нефтяная компания. В свое время мы думали, что это будет «Роснефть». Пусть она будет не самая большая, но она базовая для государства, через которую оно реализует, защищает, стимулирует особые проекты и интересы.
В крупных нефтяных компаниях, созданных на базе бывшей государственной собственности, должен быть значительный пакет государственных акций. Думаю, что здесь еще будут переделы собственности и государство имеет возможность за долги вернуть себе часть пакетов акций. Но независимо от этого государство должно работать с частными компаниями по крупным проектам, если эти компании привлекают инвестиционные деньги извне России. Если частная компания привлекает средства под проект, государство обязано помочь такой компании какой бы частной она не была.
Государство ни в коем случае не должно устраняться от участия в управлении компаниями. Сейчас, как правило, действует простая схема: как только контрольный пакет акций нефтяной компании получает частный инвестор, за оставшийся пакет государство никак не спрашивает и даже дивидендов не получает. Так быть не должно. Свою собственность, а точнее эффективность ее использования, государство обязано контролировать постоянно и максимально на это влиять.
Таких примеров в мировой практике много. И в больших и в малых странах. Один из наиболее ярких примеров - Норвегия. Еще 35-40 лет назад здесь не было ни одного нефтяника, т.к. не было нефтяной промышленности. Начав с нуля сейчас Норвегия одна из ведущих стран мира по производству нефтепродуктов на душу населения, если условно пересчитать добываемую ею нефть. Аналогичный путь прошли Франция, Италия, которые не имеют даже «большой нефти» на своей территории.
Если государство хочет иметь действительно развитую мощную нефтяную промышленность, оно должно активнее вести протекционистскую политику. Вспомните какой шум поднялся, когда российские фирмы отказались от покупки американских так называемых куриных окорочков. Вплоть до Вице-Президента Гора. Наше Правительство пока не научилось оказывать такую агрессивную поддержку российскому бизнесу.
Очень хотелось бы, чтобы вокруг нефти было поменьше политиканства. Чего стоят, например, такие постоянно возникающие вопросы, как «разбазаривание недр», «продажа Родины».
У нас, если говорить упрощенно, три вида собственности: недра - все то что находится в земле, сама земля и все что на земле - то что создано человеком.
Законодательства о недрах в Союзе практически отсутствовало. Сейчас можно с уверенностью говорить, что в России более менее создано законодательство о недрах. Твердо определено, что недра - это федеральная собственность, закреплены права территорий. Утвержден порядок лицензирования недр, который основывается, как правило, на конкурсной основе. Можно разбазарить деньги, имущество. Когда говорят о разбазаривании недр, то я это отношу в большей степени к политическим заявлениям. Правительство и территориальные органы власти имеют сегодня рычаги через систему контроля за выполнением условий лицензии повлиять на любой проект, разработку любого месторождения.
Конечно, законодательно-нормативная база создана еще не до конца, а уже имеющимися механизмами предстоит научиться пользоваться в полном объеме. Чтобы грамотно управлять недрами требуется создать специальные структуры. Лучший опыт по управлению недрами имеют сегодня в Ханты-Мансийском автономном округе и Республике Татарстан. Причем здесь подготовлены и приняты дополнительно к федеральным ряд региональных нормативных актов. Это неизбежно для всех территорий, где существует добыча углеводородного сырья.
Если слово «разбазаривание» относить к тем западным партнерам, которые работают в совместных предприятиях и вкладывают реальные деньги в обустройство российских нефтяных месторождений, то это в корне не верно. Западные инвесторы менее всего защищены законодательством. Есть примеры, и они далеко не единичны, когда изменение отношений собственности у российского участника совместного предприятия приводит к тому, что западного инвестора просто «выбрасывают» из проекта. Можете себе представить какой резонанс идет после этого на Западе. Это ведь конкретные деньги конкретных налогоплательщиков. Лет 30-50 к этим людям больше не подходи, они потеряли свои деньги.
Если «разбазариванием» считать соглашения о разделе продукции, то и здесь выдается желаемое за действительное. Это должны быть строго конкретные решения по конкретным проектам. Причем, если такое принципиальное решение принято, надо применять упрощенный механизм заключения соглашении о разделе продукции. Нельзя применять Закон о соглашениях о разделе продукции вообще.
На Сахалин мы, Россия, не найдем денег еще лет 30-40. Почему не воспользоваться тем, что западные компании хотят дать свои деньги на разработку месторождений, заплатить огромные деньги в качестве единовременных платежей, разместить заказы на простаивающих российских заводах, часть добываемой нефти отдавать государству, да еще при этом платить налоги в федеральный бюджет?
Тоже самое относится к реконструкции Самотлора, давшего стране более 2 млрд. тонн нефти. От деятельности этого месторождения зависит жизнь 250-тысячного города Нижневартовска. Средств для реконструкции месторождения у нас нет, поэтому привлечение иностранного инвестора на условиях соглашения о разделе продукции не только целесообразно, но и жизненно необходимо.
В отношении недр «продажи Родины», как любят иногда громко заявлять некоторые политические силы, быть не может в принципе, так как по российскому законодательству вообще не предусмотрена продажа недр, а только передача в пользование на определенный срок. При этом рычагов у государства для контроля за эффективностью использования недр более чем достаточно. Необходимо работать.
В России потребление нефти на душу населения в 1996 г. составило 890 кг, снизившись против 1990 г. вдвое. В сравнении со странами Европейского Союза это меньше в 1,8 раза, с Канадой - в 3 раза, с США - в 3,5 раза. Иными словами, по уровню потребления нефти Россия сейчас находится на уровне Западной Европы начала 60-х годов или США 20-х.
Прямое сравнение современного объема потребления нефти и нефтепродуктов в России и США, безусловно, не совсем корректно, но все же дает представление о том огромном разрыве, который объективно существует. Так Россия добывает 300 млн. тонн нефти, из которых 100 млн. тонн экспортирует. США добывает 400 млн. тонн и столько же импортирует из других стран.
Россиянин сейчас потребляет энергоресурсов столько, сколько их потребляли жители Скандинавии в конце 60-х - начале 70-х годов, а Канады - в середине 50-х годах. При этом экономика России как бы не ощущает нехватки энергоресурсов, особенно нефти, лишь потому, что промышленное производство за годы реформ сократилось вдвое, что фабрики и заводы стоят, грузооборот транспорта составляет лишь 7% от дореформенного, а вооруженные силы сидят в прямом и переносном смысле слова на "голодном пайке" - флот застыл у причалов, авиация не поднимается в небо, бронетанковая техника зачехлена в ангарах.
При всем при этом Россия остается крупнейшим экспортером нефти. При сохранении той экономической политики, которая была до последнего времени, можно однозначно ожидать дальнейшего спада как энергопотребления в целом, так и особенно нефти.
Чтобы ТЭК заработал, давая стране энергоресурсы и валюту, платя налоги и обеспечивая население рабочими местами, а промышленность заказами на машины, оборудование и материалы, нужны инвестиции. По оценке специалистов, на ближайшие пять лет для этих целей потребуется ежегодно около 40-45 млрд. долл.
Чтобы привлечь такой объем капиталовложений, необходимы благоприятный инвестиционный климат и государственная инвестиционная политика. Нужны крупные масштабные проекты и небольшие проекты. Не делить собственность, которую создавали десятилетиями, а готовить и запускать новые инвестиционные проекты.
Проекты должны стать своеобразной догмой, проекты, привлекающие миллиарды долларов инвестиций; проекты, создающие десятки тысяч рабочих мест не только в ТЭК, но в смежных отраслях; проекты, обеспечивающие значительный рост налоговых поступлений и развитие соответствующей социально-бытовой инфраструктуры. Более того, наличие таких проектов само по себе повышает инвестиционную привлекательность России, ускоряет формирование благоприятного инвестиционного климата.
Разработка таких проектов - задача прежде всего самих акционерных обществ и компаний, а затем уже - Министерства топлива и энергетики России, других органов региональной и федеральной исполнительной власти.
К сожалению, приходится констатировать, что подобных проектов в России чрезвычайно мало. Среди них - "Сахалин-1" и "Сахалин-11", связанные с освоением углеводородных ресурсов о-ва Сахалин (кстати их «запуск» затянулся минимум на 1,5 года), проект Каспийского трубопроводного консорциума (строительство транзитного нефтепровода "Тенгиз-Новороссийск"), газотранспортный проект "Ямал - Западная Европа". Вот, пожалуй и все, если считать только те проекты, которые реально реализуются, а не годами обсуждаются.
У России еще остается шанс занять достойное место среди других государств в XXI веке. Не упустить его - задача всех нас: и политиков, и руководителей предприятий, и специалистов, и рабочих. Словом - всего населения, всего общества. Горькая правда в том, что страна приблизилась к грани, за которой потеря энергетической независимости и угроза энергетической безопасности России.