6. ГОСУДАРСТВО И ЧАСТНЫЙ БИЗНЕС ДОЛЖНЫ СТАТЬ ПАРТНЕРАМИ
Масштабность и сложность задач по освоению минерально-сырьевого потенциала восточных регионов страны, необходимость привлечения многомиллиардных инвестиций делают сотрудничество между государством и частным бизнесом в решении поставленных задач просто неизбежным, ибо ни одна из сторон не в состоянии самостоятельно достичь своих целей:
• поднять экономику и создать благоприятную социальную обстановку в восточных регионах России (внутриполитическая цель государства);
• упрочить положение страны на международной арене и прежде всего ̶ в Азиатско-Тихоокеанском регионе (внешнеполитическая цель государства);
• рентабельным образом осуществить промышленные проекты, связанные с освоением минерально-сырьевых ресурсов (основная цель бизнеса).
Общим средством для достижения всех названных целей является привлечение необходимых инвестиций и для реализации конкретных проектов, и для решения общих задач по социально-экономическому развитою территорий. При этом следует исходить из того, что в условиях становления рыночной экономики акцент на государственные инвестиции нельзя признать правильным. Роль государства в инвестиционном процессе состоит в координации совместных действий, снижении рисков и подаче позитивных «сигналов» для частного бизнеса, который должен взять на себя основную нагрузку по финансированию инвестиций в коммерчески ориентированные проекты.
На практике в формировании партнерских отношений между государством и бизнесом при освоении минерально-сырьевых ресурсов восточных регионов страны принципиальное значение имеют 4 вопроса:
1) сфера распределения ответственности и рисков, т.е., за что должно отвечать государство, а за что ̶ частный бизнес;
2) отбор проектов (и определение критериев такового отбора) для реализации совместными усилиями;
3) координация проектов, осуществляемых разными компаниями (операторами и инвесторами), с целью комплексного освоения ресурсов и развития территорий;
4) выбор взаимоприемлемых форм партнерства с учетом условий конкретных проектов и возможностей, предоставленных действующим законодательством (в особенности по участию в проектах иностранных инвесторов).
Ни один из поставленных вопросов к настоящему времени еще не получил должного ответа хотя бы по той причине, что пока еще нет примеров успешного осуществления крупных инвестиционных проектов, связанных с недропользованием, в форме государственно-частного партнерства. Поэтому сегодня реально можно говорить лишь о некоторых общих подходах к решению проблем формирования партнерских отношений между государством и бизнесом применительно к развитию минерально-сырьевого сектора на востоке страны.
Что касается распределения сфер ответственности и рисков, то основным полем деятельности и финансового участия государства следует считать:
• развитие общехозяйственной инфраструктуры территорий (в первую очередь строительство путей сообщения и развитие дорожной сети общего пользования), рассматриваемое как необходимое условие доступа к месторождениям полезных ископаемых и сокращения издержек по освоению;
• воспроизводство минерально-сырьевой базы с акцентом на прогнозно-поисковых и поисково-оценочных работах, что позволяет снять с компаний-недропользователей значительную часть геологических рисков на ранних стадиях изучения территорий;
• страхование инвестиционных рисков и предоставление государственных гарантий Российской Федерации под инвестиционные проекты;
• прямое долевое участие в финансировании инвестиций по проектам, имеющим государственное значение и способствующих комплексному социально-экономическому развитию территорий с целью повышения привлекательности такого рода проектов для частных инвесторов.
К сфере ответственности бизнеса должны относиться инвестирование и практическая реализация промышленных проектов, а также преимущественное участие в развитии специализированной инфраструктуры.
В качестве главного критерия при отборе проектов для осуществления на основе партнерства следует рассматривать их соответствие внутри- и внешнеполитическим целям и задачам государства, о которых было сказано выше. При этом в непосредственно практическом плане решение данного вопроса связано с организацией и проведением экспертизы проектов, которая должна учитывать не только бюджетно-финансовую эффективность, но и другие количественные и качественные параметры:
• привлекательность рынков сбыта продукции с точки зрения интересов национальной экономики;
• степень технологической инновационности и возможности привлечения российских подрядчиков и поставщиков;
• комплексный характер проектов в контексте общего экономического развития территорий;
• рост занятости населения и возможности решения социальных проблем регионов и проч. и проч.;
Вопрос координации проектов, осуществляемых разными компаниями, в практическом плане является наиболее слабо проработанным. Из числа «цивилизованных» методов решения в арсенале государства на сегодня есть только инструменты лицензионной политики, т.е. формирование определенных приоритетов и очередности лицензирования прав на пользование недрами по различным участкам и месторождениям.
Но этот инструмент не работает, что хорошо видно на примере нефтегазовых проектов Восточной Сибири, в случае одновременного освоения множества участков в новых добывающих районах. И тогда государство использует «волевые» методы, определяя по своему усмотрению трассы магистральных трубопроводов, в принудительном порядке заставляет недропользователей привязывать к ним схемы обустройства отдельных месторождений.
Более рациональный подход, учитывающий интересы недропользователей (особенно, если это небольшие компании), видится в разработке генеральных или комплексных схем специализированного инфраструктурного обустройства территорий, а их практическая реализация может осуществляться путем создания консорциумов из комланий-недропользователей с соответствующим долевым финансированием инвестиций. В таком случае роль государства должна заключаться в разработке схем обустройства территорий и в организации инвестиционных консорциумов.
Вопрос выбора взаимоприемлемых форм партнерства между государством и бизнесом можно считать наиболее противоречивым и в то же время ̶ наиболее принципиальным с позиций привлечения инвестиций.
Общепринято, что партнерство должно строиться на основе разумного баланса интересов государства и частного бизнеса, справедливого, по мнению обеих сторон, распределения рисков и доходов. И если такой баланс существует, то государство и бизнес получают выгоды, недостижимые при попытке самостоятельного инвестирования. Но в российских условиях найти форму, а точнее говоря, реализовать какую-либо из апробированных форм партнерства, обеспечивающих необходимый баланс интересов, не так уж просто. Проблема заключается:
• во-первых, в излишней политизированности подходов государства к решению экономических вопросов, в том числе вопроса взаимоотношений с частным бизнесом;
• во-вторых, в слабой подготовленности институциональной среды к практической реализации государственно-частного партнерства.
Тем не менее, общий настрой государства по вопросу партнерства с бизнесом и состояние нормативно-правовой базы таковы, что не чинят непреодолимых препятствий для перевода этого вопроса из области пожеланий и теоретических рассуждений в практическое русло. Существует ряд серьезных проблем, но их следует столь же серьезным образом решать. И это можно сделать, внося «точечные» поправки (дополнения) в концессионное, налоговое, земельное и сопутствующее законодательство.
7. ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНEPCTBA
Идея государственно-частного партнерства (ГЧП) в последние годы стала очень популярна в России. И в этом нет ничего удивительного, поскольку в условиях рыночной экономики ГЧП считается наиболее эффективным инструментом в тех случаях, когда государство заинтересовано в привлечении частных инвестиций при сохранении своей собственности на объект инвестирования. Ежегодно в мировую экономику на основе ГЧП привлекается более 80 млрд долл. Но проблема заключается в том, что ГЧП как способ взаимодействия между государством и бизнесом может строиться на основе большого числа разнообразных моделей с различной степенью переуступки правомочий собственника от государства частной компании на срок и на условиях, предусмотренных соответствующими партнерскими соглашениями. Российское же законодательство предлагает инвесторам очень ограниченный набор возможных вариантов (и то до конца не проработанных и не подготовленных):
• Инвестиционный фонд Российской Федерации ̶ софинансирование с сохранением прав собственности РФ, государственные гарантии под инвестиционные проекты, направление средств в уставные капиталы компаний;
• концессии ̶ передача государственных активов в долговременное управление частным инвесторам, гарантии возврата инвестиций и распределение рисков;
• особые экономические зоны ̶ ограниченные участки территории с льготным режимом хозяйствования, направленным на стимулирование предпринимательской деятельности;
• Российская венчурная компания ̶ государственная финансовая поддержка новых предприятий и новых видов деятельности через систему венчурных фондов и управляющих компаний.
Учитывая особенности задач по развитию минерально-сырьевого комплекса, на практике партнерство между государством и бизнесом может строиться только на основе концессионных соглашений и привлечения средств Инвестиционного фонда. Но и эти возможности весьма ограничены – и в прямом, и в переносном смысле слова.
Так, размер Инвестиционного фонда РФ на 2006 ̶ 2009 годы определен в размере 377,8 млрд руб., или в 94,5 млрд руб. в среднегодовом исчислении (менее 3,5 млрд долл.), что несопоставимо мало по сравнению с теми объемами инвестиций (19 ̶ 23 млрд долл. в среднем за год на период до 2020 г.), которые необходимы для реализации проектов по развитию минерально-сырьевого комплекса на востоке страны. Из числа «восточных проектов» для софинансирования из Инвестиционного фонда в настоящее время одобрены только два: проект комплексного развития Нижнего Приангарья (участие Фонда в размере 1,2 млрд долл., или 15% от общего объема инвестиций) и проект создания транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области (1,5 млрд долл., 29% от общего объема инвестиций).
Следует также отметить, что в зарубежной практике (например, во Франции) создание подобных государственных фондов имело целью привлечение инвесторов к осуществлению проектов по развитию проблемных регионов. В России же при создании Инвестиционного фонда такая специальная задача ̶ поднимать проблемные территории ̶ напрямую не ставилась. Инвестиционный фонд РФ ̶ это средства, предусмотренные в федеральном бюджете и подлежащие использованию по преимуществу для государственного финансирования строительства инфраструктурных объектов в рамках реализации государственно-частного партнерства без выделения каких-либо явных региональных приоритетов.
Однако проблема доступа к средствам Инвестиционного фонда заключается не только в бюджетных ограничениях, но и в недостаточной подготовленности институциональной среды, слабой проработке организационно-процедурных аспектов:
• при подготовке заявки на получение финансовой поддержки основным инициатором, как наиболее заинтересованная сторона, является инвестор (хотя, по большому счету, государство не менее инвестора заинтересовано в осуществлении проектов, подобных Приангарскому или Читинскому);
• региональные власти занимают выжидательную позицию, не проявляя должной инициативы в подготовке и продвижении инвестиционных проектов;
• федеральным центром до конца не определены «правила игры» и алгоритм разработки заявки;
• нечетко расставлены приоритеты региональной и отраслевой принадлежности проектов, что в особенности затрудняет подготовку проектов, имеющих комплексный межотраслевой и межрегиональный характер.
В еще большей степени фактор институциональной неподготовленности сказывается в вопросе о применении такой формы партнерства, как концессионные соглашения. По этой причине Федеральный Закон «О концессионных соглашениях», принятый в июле 2005 г., до сих пор не работает так, как предполагалось. Неработоспособность данной формы ГЧП в России вызвана как формально-процедурными, так и глубокими содержательными пробелами, имеющими место в принятом законе, в его нестыковке с нормативно-правовыми основами и практикой бюджетно-финансовой деятельности государства.
Закон «О концессионных соглашениях» является рамочным ̶ чтобы он заработал, необходимо создать соответствующую подзаконную нормативно-правовую базу концессии, систему управления и регулирования. В законе отсутствует внятное определение субъекта отношений со стороны государства, не решен вопрос о типовых формах соглашений и порядке их разработки и многие другие практически важные аспекты. Но при этом закон чересчур подробно расписывает процедуру конкурсного отбора заявок и процесс выбора концессионера, включая порядок подачи документов, этапы отбора, их предельные сроки и проч. Инвесторов отпугивает громоздкая конкурсная процедура, нечеткость критериев выбора победителя и тот колоссальный объем информации, который надо представить на конкурс.
В содержательном плане основной недостаток закона состоит в том, что в нем гипертрофированным образом отражены интересы и права государства, но не даны твердые гарантии соблюдения прав инвестора. Существует риск, что после осуществления основного объема инвестиций, концессионный договор может быть расторгнут. В мировой практике по истечении срока договора государство выкупает объект, построенный концессионером с нуля, а по российскому закону эти затраты не компенсируются. Нет уверенности, что государство будет выполнять свои обязательства по долевому финансированию и предоставлению гарантий, поскольку бюджет планируется на год вперед, а концессионные соглашения должны действовать длительное время.
По сути дела, государство даже не знает, чем оно владеет. Права государства на имущество, которое может являться предметом концессии, как правило, не оформлены. Не решена проблема «смешанной государственной собственности», когда на имущество в равной степени могут претендовать и федеральные органы управления, и субъекты Федерации. И наконец, непонятно, почему законом в хозяйственный, правовой и экономический оборот вводится категория «концессионное соглашение», но не определяется само понятие «концессия». Это делает невозможным использование термина «концессия» в российских официальных политических, юридических, экономических и других документах, в том числе и международных. В мировой практике именно концессии, а не договоры и концессионные соглашения являются международно признанной формой хозяйственной деятельности. Соответственно, и предметом российского закона должна быть концессия.
Для развития минерально-сырьевого комплекса серьезным минусом принятого закона можно считать его ярко выраженную инфраструктурную направленность и, соответственно, недостаточный учет специфики деятельности и инвестиционного процесса в сфере недропользования. Данное обстоятельство со всей очевидностью затруднит использование концессий непосредственно при освоении месторождений полезных ископаемых, ограничив сферу применения рамками инфраструктурных проектов, осуществление которых открывает доступ к сырьевым объектам.
По этой причине нам следует еще раз всерьез вернуться к вопросу применения в минерально-сырьевом комплексе соглашений о разделе продукции, критически переосмыслив не вполне удачный опыт и ошибки первых СРП по Сахалину. Ведь СРП, по сути, тоже является концессионным соглашением, которое приспособлено к условиям недропользования и допускает распределение дохода между государством и инвестором не в денежной, а в натуральной форме. Для взаимовыгодного применения СРП фактически нужны те же самые условия и предпосылки, что и для обычных концессионных соглашений. Если же таковые условия не будут созданы, то и практика концессий тоже не оправдает себя, как и наша нынешняя практика СРП в нефтегазовой отрасли.
Хотелось бы особо отметить, что недостаток требуемой подготовки условий, системные ошибки при выстраивании взаимоотношений с бизнесом не только отпугивают инвесторов и не позволяют осуществить потенциально выгодные и необходимые государству проекты экономического развития. Неподготовленность условий для реализации концессионных соглашений и других форм ГЧП может иметь весьма неприятные прямые финансовые последствия для государства. Недополучение или несправедливое распределение доходов, как в случае с первыми российскими СРП, ̶ это лишь одна сторона медали. Но нельзя не отметить и другую. По опубликованным данным, за последние годы в рамках судебных разбирательств по проектам ГЧП с государств СНГ было взыскано в пользу инвесторов более 10 млрд долл., а с государств Восточной Европы ̶ более 12 млрд долл.
Взыскания назначались отчасти за неоправданную корректировку (или отказ от корректировки) обязательств по договорам ГЧП, а частью ̶ для возмещения убытков, понесенных инвесторами, вследствие действий (или бездействия) государства и его представителей. По данным Всемирного банка, с теми или иными проблемами осуществления сталкиваются более половины всех проектов ГЧП, что вызвано причинами системного характера, связанными с неподготовленностью условий для практической реализации партнерства между государством и бизнесом. И нам нужно быть готовыми к этому. Необходимо со всей основательностью «залатать» имеющиеся институциональные «бреши», но и надеяться на то, что Россия сможет полностью избежать системных проблем с осуществлением проектов ГЧП, тоже не приходится.
8. ФОРМУЛА УСПЕХА
Подытоживая сказанное выше, нужно отметить, что дальнейшее масштабное развитие минерально-сырьевого комплекса на востоке страны представляет собой сложную, комплексную задачу. На сегодняшний день созданы еще далеко не все условия и предпосылки, необходимые для ее успешного решения. Есть немалые потенциальные возможности и со стороны государства, и со стороны бизнеса, которые нам нужно научиться грамотно и эффективно использовать. Ситуация в целом не выглядит безнадежной, скорее наоборот, она дает определенные надежды, но чтобы их воплотить в жизнь, необходимо целенаправленно работать, расшивая «узкие места» и создавая условия для практической реализации имеющихся планов и проектов.
Формулу будущего успеха можно представить в виде трех слагаемых:
«Ясные приоритеты + Ключевые проекты + Взаимная ответственность власти и бизнеса».
Ясные приоритеты
Разработка целостной доктрины или стратегии долгосрочного развития восточных регионов страны и ее взаимная увязка с отраслевыми стратегиями и программами (Энергетической стратегией России, Программой изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, проч.)
Ключевые проекты
Разработка системы критериев оценки инвестиционных проектов с учетом требований экономической и социальной эффективности, содействие комплексному развитию и освоению минерально-сырьевой базы, привлечению инновационного потенциала российских предприятий и организаций.
Включение указанных критериев, а также региональных приоритетов в перечень условий предоставления государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда.
Разработка в качестве приложения к стратегии развития восточных регионов реестра инвестиционных проектов и перечня наиболее перспективных (приоритетных) проектов, подлежащих реализации при государственной поддержке.
Взаимная ответственность власти и бизнеса
Доработка (внесение поправок) законодательства о недропользовании, а также антимонопольного, концессионного, налогового, земельного и сопутствующего законодательства с учетом задач формирования конкурентной среды в экономике и условий для государственно-частного партнерства, обеспечивающих возможность максимально гибкого выбора моделей и форм сотрудничества на практике.
Упрощение и упорядочение процедурных аспектов в решении вопросов о предоставлении государственной поддержки инвестиций и реализации проектов ГЧП. Создание консультационных центров, аккредитованных при МЭРТ.
Четкое определение компетенции и ответственности органов государственного управления при реализации проектов ГЧП. Конкретизация функций и форм участия региональных властей в подготовке и продвижении проектов.
Решение вопроса о создании Федерального агентства поддержки экспорта с функциями, направленными на обеспечение системного подхода к реализации экспортной политики, мобилизации финансовых и административных возможностей государства, которые бы реально способствовали эффективному продвижению продукции отечественных товаропроизводителей на внешние рынки.
Передача части государственных функций (прежде всего процедурного характера) саморегулируемым организациям бизнеса ̶ Некоммерческому партнерству «Горнопромышленники России», Союзу нефтегазопромышленников, Газовому обществу, Союзу углепромышленников, Российскому алмазному союзу и др.
Со стороны государства в «общую копилку» должны быть внесены:
• четко обозначенное понимание целей и задач развития восточных регионов страны и минерально-сырьевого комплекса, а также политическая поддержка частной инициативы, направленной в сторону достижения сформулированных целей;
• объективные критерии отбора приоритетных проектов на предмет соответствия названным целям и задачам развития;
• комплекс нормативно-правовых и других институциональных условий, соответствующих поставленным целям и задачам развития и обеспечивающих реальную возможность партнерства с частным бизнесом;
• ограниченные по размерам стимулирующие инвестиции, дающие частному бизнесу точные «сигналы» и гарантии для осуществления основного объема инвестиций в конкретные проекты развития.
Со стороны бизнеса, как это и должно быть в условиях рыночной экономики: инвестиции, предприимчивость, нацеленность на высокую экономическую и финансовую эффективность, управленческий опыт.
Все это вместе взятое необходимо и, по-видимому, достаточно для создания позитивной практики осуществления инвестиционных проектов по модели государственно-частного партнерства как основного подхода в решении задач комплексного развития восточных регионов России и минерально-сырьевого комплекса.
СПИСОК ОРГАНИЗАЦИЙ, ЧЬИ ДОКУМЕНТЫ И МАТЕРИАЛЫ ИСПОЛЬЗОВАНЫ ПРИ ПОДГОТОВКЕ ДАННОЙ ПУБЛИКАЦИИ
- Комитет Госдумы РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму
- Министерство природных ресурсов РФ
- Федеральное агентство по недропользованию
- Министерство экономического развития и торговли
- Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
- Федеральная служба государственной статистики
- Федеральная антимонопольная служба
- Федеральная таможенная служба
- Торгово-промышленная палата РФ
- Информационно-аналитический центр «Минерал»
- Совет по развитию производительных сил при Правительстве РФ
- Институт экономики РАН
- Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН
- Институт региональной политики
- Институт энергетики и финансов
- Центр стратегических разработок «Северо-Запад»
- Корпорация «Металлы Восточной Сибири»
- Мировой банк
- Консультационно-юридические фирмы С'М'С Cameron McKenna, Standard & Poor's, Grant Thornton, Vegas-Lex и др.