Какая политика в отношении нефтегазовой отрасли нужна сегодня
Необходимость освоения Восточной Сибири и Дальнего Востока, где сложились предпосылки для формирования новых центров газовой промышленности общероссийского назначения и расширения единой системы газоснабжения, ставит перед государством и ТЭК новые задачи. Они важны не только потому, что оскудение традиционных регионов добычи нефти заставляет искать новые перспективные нефтегазоносные провинции — а Восточная Сибирь как раз и может стать тем регионом, который позволит обеспечить стабильное увеличение добычи нефти, — но и потому, что демографическая обстановка на востоке страны ухудшается, уровень жизни растет намного медленнее, чем в центральной части России.
Малонаселенные, экономически слабо развитые территории создают риск для национальной безопасности. Разработка, новых месторождений, в особенности создание единой системы газоснабжения региона, вернет его к жизни, даст мощный импульс к развитию, будет способствовать скреплению государства. Гигантские планы на востоке России потребуют около 50 млрд долл. инвестиций. Их не найти без реального частно-государственного партнерства. Поэтому сегодня мы говорим о политике в отношении нефтегазовой отрасли, без которой не решить поставленных масштабных задач.
Важней всего порядок в доме
Сегодня уже нет нужды доказывать, что эффективность нефтегазового сектора зависит от того, сколько и какие компании в нем работают и как взаимодействуют друг с другом. При этом важно не столько количество компаний, которые вовлечены в различные этапы процесса поисков, разведки, освоения и разработки место рождений углеводородов, сколько их качественные характеристики, участие государства в обеспечении функционирования нефтегазового сектора, степень интернационализации сырьевых отраслей в рамках той или иной страны.
Ключевую роль все же должна играть совокупность предпочтений и приоритетов, сформировавшихся на государственном уровне:
• обеспечение энергетической безопасности (нет нужды говорить о важности собственного производства углеводородов);
• аккумулирование доходов (прежде всего рентного характера);
• выполнение внешнеэкономических и внешнеполитических обязательств;
• развитие других секторов экономики (за счет интеграции с предприятиями и организациями нефтегазового сектора).
Реализовать все это государство может двумя путями: в рамках прямого участия в собственности тех или иных компаний, т.е. оно становится фактически одним из хозяйствующих субъектов, или в рамках косвенного участия (формирования норм, правил и процедур, обеспечивающих функционирование отрасли в соответствии с отмеченными выше приоритетами).
Грань между прямым и косвенным участием обозначена нечетко. Например, в странах Ближнего Востока в 60—70-е годы проходила национализация и усиление государственных нефтяных компаний, позже вновь началась либерализация: активно привлекались ведущие западные компании для участия в освоении и разработке национальных ресурсов. Немаловажными здесь являются два обстоятельства: изменение ресурсной базы (усложнение месторождений и необходимость применения самых современных технологий освоения и добычи) и появление квалифицированных специалистов, способных управлять отраслью.
В России в 90-е годы государство отстранилось от прямого участия в управлении нефтегазовым сектором. Но прошедшие годы показали неэффективность чисто либерального подхода к регулированию. Среди общих причин этой неэффективности — проблемы защиты прав собственности и на уровне корпораций, и на уровне государства (например, слабо и противоречиво сформулированные критерии использования государственной собственности недр привели и приводят к повышенным и неоправданным отборам углеводородов), отсутствие учета особенностей функционирования созданных еще при централизованном планировании и управлении основных активов (газонефтепроводных систем, нефтеперерабатывающих заводов, баз хранения и т.д.)
Переход нефтяных компаний в собственность финансовых структур и появление менеджеров, ориентирующихся на финансовые показатели, привели к смене стратегии развития отрасли. Сменились приоритеты: от жизнеобеспечения производств — к гонке за прибылью и повышению капитализации. Новые владельцы компаний были готовы сокращать рабочие места, избавляться от объектов социальной инфраструктуры и так далее. Основными же составляющими их стратегии стали усиление контроля над дочерними обществами, повышение управляемости финансовых потоков внутри холдингов, финансовая стабилизация, централизация сбыта.
Например, компания «Сиданко» перевела свои нефтеперерабатывающие заводы на процессинг, начала вытеснять со своих традиционных рынков мелких торговцев нефтью и нефтепродуктами, а также централизовала экспортные поставки и отказалась от услуг трейдеров. Также она блокировала дополнительную эмиссию дочернего общества — «Черногорнефти», которая привлекла бы в производство 50 млн долларов. Однако выпуск новых акций мог привести к размыванию доли владельцев «Сиданко» в «Черногорнефти».
«Сибнефть» сконцентрировалась на снижении издержек и оптимизации производственного процесса. В 1995—1996 годах только в одном «Ноябрьскнефтегазе» (дочернем обществе «Сибнефти») было сокращено 15 тыс. сотрудников, снизились расходы на бурение, производственное и непроизводственное строительство.
В технологической области за прошедшие годы изменения затронули, пожалуй, только систему розничной продажи нефтепродуктов. Все остальные объекты, ориентированные на сохранение систем единой диспетчеризации, остались в прежнем виде и качестве.
Все это усложняет применение рыночных процедур и механизмов при заключении сделок и обеспечение эффективной работы малых и средних компаний. В конечном счете страдает потребитель: тарифы непрозрачны и растут все более быстрыми темпами. Формирование же современных форм и методов государственного регулирования значительно отставало, равно как и формирование эффективных органов в структуре исполнительной власти.
К чему это привело, хорошо известно: отрасль развивалась только на основе созданных ранее активов, производственно-технического задела и подготовленных месторождений. В итоге воспроизводство ресурсной базы значительно отстало от динамики ее истощения, темпы обновления основных фондов крайне низки, новые районы не осваиваются, а подготовка к их освоению недостаточна.
Динамика ресурсной базы, а именно истощение ранее введенных крупных месторождений, уменьшение залежей, открываемых в районах традиционной добычи, стимулирует (как показывает мировая практика) расширение и увеличение роли неинтегрированных, инновационно ориентированных нефтегазовых компаний (вовлеченных, как правило, в одну стадию разведки, освоения и добычи углеводородов). Такие компании позволяют значительно продлить жизнь стареющих нефтегазоносных провинций за счет большей мобильности, предприимчивости, склонности к риску (прежде всего в технологической области). К сожалению, их роль за 2002—2006 годы снизилась до критической отметки — с 15% общей добычи нефти в стране до менее чем 6%.
Следует заметить, что за истекшие два-три года система приоритетов и предпочтений государства начинает вырисовываться все более отчетливо: определен внешнеполитический вектор (Россия стремится к активному участию в энергодиалоге с ведущими странами мира, остается одним из основных игроков на мировом рынке энергоресурсов и активно участвует в решении проблем глобальной энергетической безопасности), осознана важность восточного направления развития нефтегазового сектора, критичность ситуации с воспроизводством минерально-сырьевой базы, подготовкой новых районов добычи углеводородов.
Возврат государства в нефтяной сектор в качестве самостоятельного игрока, инициированный сменой правящих элит, был обусловлен рядом причин.
1. Отсутствие эффективного механизма регулирования природопользования. Нефтегазовым компаниям государством было передано в пользование 92% запасов нефти. В результате они получили права на разработку углеводородных запасов, сравнимых по объемам с запасами ведущих транснациональных энергетических холдингов. Так, запасы «ЛУКОЙЛа» сравнимы с ExxonMobil, «Сургутнефтегаза» — с Petrochina, «ЮКОСа» (на начало 2003 года) — с TotalFinaElf, ТНК-ВР — с ConocoPhillips и т.д. В основном права на разработку месторождений российские компании получили в 1992 году вне состязательных процедур.
Наличие значительных запасов позволяет выборочно разрабатывать наиболее рентабельные месторождения, что доказывает высокая доля простаивающих скважин у многих крупнейших отечественных компаний. Причем у большинства из них с 1999-го по 2004 год этот показатель увеличился. Так, у «Сибнефти» доля простаивающих скважин составляла 57%, у ТНК — 43%, у «Сиданко» — 34%.
Недостатки нормативно-правовой базы и несовершенный механизм регулирования недропользования позволили частным компаниям аккумулировать значительные доходы рентного характера и самим определить принципы ведения хозяйственной деятельности, что негативно сказалось как на состоянии минерально-сырьевой базы, так и на налоговых отчислениях в бюджет. Все это государство попыталось компенсировать восстановлением прямого контроля над значительной частью нефтегазовых активов.
2. Необходимость усиления контроля над формированием существенной доли бюджетных доходов. Государство как собственник теперь будет контролировать 60% всего производства углеводородов, которое будет обеспечивать более 30% поступлений в бюджет.
3. Необходимость освоения и разработки месторождений в новых нефтегазоносных провинциях, реализация проектов в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке требует привлечения значительных инвестиций, чему поможет создание крупных государственных компаний.
Тем не менее, это не является оправданием конкретных мер, с помощью которых государство усиливает свое прямое участие в нефтегазовом секторе («дело ЮКОСа», выкуп активов «Сибнефти»).
Вместе с тем затягивается формирование нового эффективного механизма регулирования нефтегазового сектора: достаточно упомянуть затянувшуюся эпопею с принятием законопроекта «О недрах», а также реализацию принятого в 2002 году закона «О техническом регулировании».
Фискальная направленность регулирования нефтегазового сектора сформировала предпосылки «дела ЮКОСа» — благоприятную среду как для «налоговой оптимизации», так и для «свободы творчества» органов исполнительной власти при оценке финансово-экономической деятельности нефтегазовых компаний. Отрыв фискального регулирования от учета особенностей развития компаний и составляет основу кризиса. Не ясны функции и полномочия различных федеральных органов власти (например, до сих пор нет ясности в том, кто и как будет осуществлять техническое регулирование в нефтегазовом секторе).
В случае если регулирование нефтегазового сектора не изменится, потенциал Восточной Сибири, Дальнего Востока и континентального шельфа будет использован далеко не полностью — у отечественных компаний нет стимулов к разработке новых нефтегазоносных провинций. В последнее десятилетие в этих районах не было открыто ни одного крупного месторождения, хотя разница между начальными извлекаемыми ресурсами (8—10 млрд т нефти) и подтвержденными запасами (менее 1,5 млрд т) явно свидетельствует о высоком неразведанном потенциале региона. При этом после 2010 года истощение западносибирских нефтяных месторождений, по всем прогнозам, вступает в активную фазу.
Организационная структура нефтегазового сектора, таким образом, должна состоять из:
• крупных компаний с доминирующим участием государства — «Газпром», «Сибнефть», «Роснефть», — ориентированных на освоение ресурсов в новых районах и участие в международных проектах (Северо-Восточный газопровод, Штокмановское месторождение, шельф Дальнего Востока);
• крупных компаний с доминирующим участием частного капитала — «Сургутнефтегаз», ТНК-ВР, «ЛУКОЙЛ», «НОВАТЭК», — ориентированных на участие в крупных национальных проектах, а также на доразработку месторождений в освоенных нефтегазовых провинциях;
• компаний регионального уровня — «Татнефть», «Башнефть», — работающих исключительно в ранее освоенных районах;
• малых и средних неинтегрированных компаний, работающих в традиционных районах.
На наш взгляд, эта структура устойчива и отвечает долговременным стратегическим приоритетам России.
Все эти меры по-своему логичны и своевременны, о чем свидетельствуют, например, высказывания ведущих западных политиков и экономистов: рынка в чистом виде не существует, и путь к нему довольно долог. Этот путь проходит не только через формирование новых экономических отношений, но и через изменение инфраструктуры, подготовку и повышение уровня специалистов в сфере регулирования и т.п.
Усиление роли государства в качестве прямого участника в управлении и функционировании компаний нефтегазового сектора является во многом ответной реакцией на те провалы, которые были допущены в предыдущие годы.
Критика представителей либерального курса в основном направлена, как нам представляется, на недостаточную, по их мнению, последовательность осуществляемых шагов, интенсивность и т.д. Но все это в итоге будет сбалансировано, и страна получит эффективную и непротиворечивую систему взаимодействия государства и нефтегазового сектора.
Газовый ОПЕК: проигравших не будет
К сожалению, все отмеченные ответные государственные меры не имеют, на наш взгляд, столь системной логики и последовательности, когда речь идет о формировании системы взаимосвязей в рамках газовой промышленности на межгосударственном уровне — прежде всего в отношениях России и независимых государств, образовавшихся после распада СССР.
Речь идет о взаимоотношениях с такими странами-производителями газа, как Туркменистан, Казахстан, Узбекистан, а также странами-потребителями газа — Украиной, Белоруссией и Молдавией.
Основа контактов всех этих стран и России точно та же, что и между компаниями внутри нашей страны, — активы, введенные в годы социалистического строительства (обновил свои мощности лишь Казахстан, значительно развив за последнее десятилетие свой нефтегазовый сектор). Во всех странах цены на природный газ находятся под контролем правительства.
Экспортные потоки природного газа все еще осуществляются через систему магистральных газопроводов, построенных во времена СССР («Голубой поток» погоды не делает, перекачивая незначительные объемы, а Северо-Восточный газопровод находится на начальной стадии строительства). Поэтому, допуская в свою систему магистральных газопроводов по более низким тарифам, Россия фактически субсидирует газовую промышленность других стран СНГ.
Все это говорит о необходимости согласованной и взаимоувязанной не только экспортной политики, но и в целом добычи газа и развития инфраструктуры на всем «газовом пространстве» СНГ. К сожалению, политика в этой области носит во многом фрагментарный характер и основана на двухсторонних соглашениях, во многом ориентируется на текущие события (яркий пример тому — обострение дискуссии по газовой политике между Россией и Украиной в конце 2005 года).
Последующие события вновь подтвердили непрочность и недолговременность достигнутых договоренностей. Туркменистан объявил о повышении отпускной цены на природный газ, что вновь нарушило построенную в начале 2006 года конструкцию. Фактически последовательность ценовой и тарифной политики в межгосударственных отношениях, которая формировалась в России с 2004 года, отсутствует.
Вполне очевидно, что в конечном счете цены на природный газ — как внутренние, так и экспортные — будут определяться под влиянием двух обстоятельств:
• необходимости финансирования освоения и разработки новых газовых месторождений (которые находятся все севернее и уже перешагнули береговую линию);
• складывающейся динамики цен на основном рынке поставок газа из стран СНГ — в Центральной и Западной Европе (что означает переход на цены, формируемые по принципу net-back, т.е. цены европейского рынка за вычетом транспортных тарифов и комиссионных). И тот и другой процессы вполне осязаемы — время дешевого газа постепенно подходит к концу. Фактически российско-украинский газовый конфликт конца 2005-го — начала 2006 года напомнил «старое, но грозное оружие» — бунт и революцию, вместо того чтобы эволюционным путем адаптировать принципы функционирования взаимосвязанных газовых систем стран СНГ к складывающимся на рынке условиям.
Другой вопрос — можно ли управлять хотя бы частью этих условий? Да, можно, что, к примеру, подтверждают результаты визита президента РФ В. Путина в Алжир. Россия не только возвращается на свой традиционный рынок сбыта техники и вооружений, но и получает возможность участвовать в разработке газовых ресурсов Алжира. Тем самым она может участвовать и в формировании условий поставок алжирского газа на европейский рынок.
Реализация подобной политики при освоении и развитии газовых ресурсов Узбекистана, Казахстана и Туркменистана также способствует консолидации позиций и усилий стран — поставщиков природного газа на европейский рынок.
Тем самым когда-то прорабатывавшаяся в РАО «Газпром» идея о формировании «газового ОПЕК» получает более прочный фундамент.
Аналогично строится энергодиалог с другим крупным поставщиком природного газа на европейский рынок — Норвегией, которая заинтересована в развитии нефтегазового потенциала на севере Европы и готова — в обмен на участие в освоении и разработке Штокмановского месторождения — допустить российские компании к своим высокотехнологичным проектам, что поможет нам еще и приобрести уникальный опыт работы в арктических условиях. Тем самым ведущие энергопроизводители — поставщики природного газа — получают более весомые основания для проведения в жизнь согласованной политики в области ценообразования и распределения экспортных потоков.
Нет и не может быть абсолютно либерального газового рынка не только на пространстве СНГ, но и в Европе. О каком свободном выходе, например, среднеазиатских производителей газа на европейский рынок может идти речь, когда не существует альтернативных маршрутов поставок, кроме как по территории России и Украины?
То, что произошло в начале 2006 года, свидетельствует о приближении среднеазиатских стран-производителей газа к европейскому рынку, но никак не о формировании системы альтернативных поставщиков. Именно согласование принципов, цен и тарифов экспортных поставок обеспечивает сбалансированное развитие газовой промышленности всех стран СНГ. В январе 2006 года не только дан старт переходу от бартерных схем к ценам, соответствующим европейским, но и к формуле цены, связанной с динамикой европейского рынка.
Переход к единой формуле цены по принципу net-back означает выравнивание экономических условий для всех стран-производителей. Отход же от этого принципа, т.е. получение какой-либо из стран экономических преимуществ, означает дискриминацию остальных и, в конечном счете, подрыв энергетической безопасности на европейском газовом рынке.