В современных условиях стала привычной ассоциация нефти с богатством и экономическим процветанием. Подтверждением тому является и история США на рубеже веков, когда стремительное накопление богатства в нефтегазовом секторе послужило источником развития всей экономики страны, и история нефтедобывающих стран Ближнего Востока, ставших в число ведущих индустриальных стран, и история стран Западной Европы (прежде всего Великобритании и Норвегии), значительно укрепивших свои экономические позиции и т. д. Что самое главное во всех этих странах - колоссальные богатства; накопленные за счет освоения и разработки невоспроизводимых и истощающихся во времени нефтегазовых ресурсов, послужили и служат основой создания более современной, динамичной и наукоемкой экономики. Причем экономики, которая, базируясь на использовании сырья, все больше и дальше уходит от его зависимости.
К сожалению, на наш взгляд, экономика СССР и России (слишком велика сила инерции, слишком огромен тот круг проблем, который приходится решать в настоящее время одновременно) опровергает общепринятую ассоциацию нефти и богатства - скорее, напротив, на народнохозяйственном уровне нефть послужила источником финансирования амбициозных и неэффективных программ и проектов, которые не заложили основы будущего развития экономики, и, в конечном счете, продлили «жизнь» неэффективной и расточительной системе хозяйствования; на региональном уровне - особенно в районах Западной Сибири - нефтегазовые ресурсы не позволили (и не позволяют и в настоящее время) сформировать альтернативную структуру экономики, которая обеспечивала бы рост и процветание новым городам.
Вполне естественным выглядит вопрос - в чем же дело? В уникальности российских условий (в известном сочетании бездорожья и недальновидного чиновничества), в особой роли и особом месте нефтегазовых ресурсов в существующей у нас экономической системе или в чем-то ином?
Дело в том, что у нас сложился (и продолжает иметь место) односторонний подход к оценке и пониманию роли и места нефтегазовых ресурсов в экономической системе, также не все участники процесса освоения и использования нефтегазовых ресурсов и результатов этой деятельности имеют равные и ясно определенные права и обязанности.
Односторонний подход выражается в активном использовании нефтегазовых ресурсов для быстрого решения текущих экономических проблем (и при этом неявно предполагается, что такие возможности будут существовать и впредь). Отсутствие ясно определенных прав и обязанностей, как на федеральном уровне, так и на региональном (причем не только на уровне субъектов Федерации, но и в рамках самих субъектов Федерации) сказывается на эффективном управлении и регулировании процессом освоения и использования нефтегазовых ресурсов. При этом эффективность освоения и использования нефтегазовых ресурсов следует, на наш взгляд, понимать и рассматривать более широко-с точки зрения формирования условий развития современной и «наукоемкой» структуры хозяйства. В конечном счете все это сказывается не только на решении «макроэкономических» проблем, но и на состоянии самого нефтегазового сектора экономики.
Первостепенное значение имеет определение места и роли территорий в решении проблем, связанных с эффективным использованием нефтегазовых ресурсов. Как создать такую систему отношений с территориями, чтобы процесс освоения и добычи нефтегазовых ресурсов носил взаимовыгодный характер? К сожалению, преобладает распределение все уменьшающегося пирога - добыча падает, требования нарастают, экономическая ситуация в итоге ухудшается и в нефтегазовых регионах и в стране в целом.
Переход к новой экономической системе сопровождался и сопровождается расширением прав и суверенитета различных уровней региональной иерархии -от уровня субъектов Федерации (республик, краев и областей и автономных округов) до уровня отдельных муниципалитетов и населенных пунктов. Во многом этот процесс носит объективный характер и обусловлен рядом обстоятельств:
- переходом от унитарного государства к государству, построенному на федеративных принципах;
- резким ослаблением помощи и поддержки со стороны государства (его высшего уровня - федерации в целом) регионам в решении проблем их социально-экономического развития;
- негативными результатами и следствиями предыдущей системы хозяйствования сточки зрения решения проблем развития отдельных территорий и создания в них условий развития экономики в будущем;
- стихийным процессом "автономизации" (выделения) отдельных регионов из общей системы связей и отношений и стремлением решить собственные экономические проблемы, опираясь на собственные ресурсы (при этом, вполне очевидно, что в первую очередь речь идет о расширении прав и суверенитета, т. е. от того, что дано «от бога» - земли, водных ресурсов, недр).
Авторы отдают себе отчет в том, что число причин и «мотивов» в заявлении территориями своих «прав» на природные ресурсы значительно больше. Однако при любом наборе причин и следствий на первый план выходит главная причина-стремление территории (точнее народов на ней проживающих) контролировать и определять свое будущее, влиять на процессы подготовки и принятия ключевых решений социально-экономического развития.
Острота и актуальность данных проблем в настоящее время очевидны и составляют основу многих дебатов и прений в органах законодательной и исполнительной власти. Превалируют две точки зрения:
первая - «прогрессивная» - вопросы, связанные со всей совокупностью горных отношений (которые включают не только отношения по поводу предоставления недр в пользование, но и отношения, связанные с дальнейшим использованием недр- их разведкой, обустройством и разработкой) всецело должны лежать в сфере компетенции субъектов Федерации (при согласительном участии органов власти федерального уровня);
вторая - «консервативная» - недра являются государственной собственностью, и поэтому приоритет должен быть отдан органам власти федерального управления в подготовке и принятии всех ключевых решений в этой сфере (опять же при участии другой стороны - территории в качестве «объекта» приложения патерналистской заботы со стороны Федерации).
Заметим, что ни та ни другая точки зрения не отрицают важности и необходимости участия другой, - весь вопрос в том, в каком качестве, на какой стадии и для обсуждения и принятия решений по каким вопросам предполагается это участие.
Авторы статьи длительное время посвятили решению проблем развития хозяйства одной из основных ресурсных кладовых - в прошлом СССР, а ныне России - Тюменской области - один в качестве работника нефтяной промышленности, а затем и работника региональных и федеральных органов законодательной и исполнительной власти, другой - в качестве исследователя и участника разработки многих региональных программ и проектов. Именно в 1990 г. при обсуждениях и дебатах в Тюменском областном Совете мы пришли к выводу о том, что изменение ситуации и в нефтегазовом комплексе области и в хозяйстве области в целом возможно только на путях изменения принципов и механизмов недропользования. Именно в Тюменском областном Совете осенью-зимой 1990-1991 гг. были подготовлены предложения по подготовке проекта нового Закона РФ «О недрах», а также по изменению всей системы горных отношений и включению их в систему рычагов и механизмов развития региональной экономики. *
Поэтому, на наш взгляд, понимание, оценка и практическое воплощение новых принципов недропользования в целом и в рамках энергетической политики России, в частности, настоятельно требуют «ухода» от крайних точек зрения и поисков весьма сложных и многоплановых механизмов и принципов взаимодействия. Особенно актуальным решение данных проблем нам представляется в свете реализации принципов, изложенных в Энергетической стратегии России. Поэтому для того, чтобы более детально и аргументирование оценить ситуацию, рассмотреть возможные пути и направления интеграции горных отношений в систему норм и правил, регулирующих взаимодействие Федерации и территорий (не только, в лице субъектов федерации, но и в лице муниципалитетов и населения данных территорий) рассмотрим более детально «позиции» и приоритеты каждой из договаривающихся сторон.
Роль и значение перехода к новой системе недропользования при осуществлении экономической реформы
Основные результаты в области перехода к новой политике недропользования (по состоянию на начало 1996 г.) состоят в том, что:
- приняты основополагающие законодательные акты (прежде всего Закон РФ «О недрах» и его уточненная редакция), которые ввели принцип платного использования недр;
- законодательно закреплен и прошел практическую «апробацию» на территориях субъектов Федерации (не имеющих статуса республик) принцип «двух ключей» при решении вопросов, связанных с предоставлением недр в пользование (следует отметить, что из всех государств СНГ лишь в России Конституция отнесла владение, пользование и распоряжение недрами к совместному владению);
- на территории республик в составе Федерации реализован принцип «одного ключа» при решении вопросов предоставления недр в пользование;
-продекларировано преимущественное использование «конкурентных» принципов и механизмов предоставления недр в пользование (прежде всего в виде аукционов);
- созданы предпосылки перехода на новый механизм финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Предыдущая система «раздаточного» недропользования - ее слабые и сильные стороны
В рамках административно-командной системы планирования и управления в вопросах земле- и недропользования основополагающим являлся принцип бесплатного пользования. Поэтому предметом регулирования на государственном уровне был доступ к недрам. Одним из последних нормативных актов административно-командной системы (принятым уже в условиях «радикальной экономической реформы» 1987-1989 гг.) было «Положение о порядке передачи разведанных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения».
Государственным органом, осуществляющим выдачу разрешений на пользование недрами в виде горно-отводных актов, был определен Госгортехнадзор России. Вопросы, выходящие за пределы регулирования доступа к недрам, решались на уровне союзных министерств-недропользователей (Миннефтепрома, Мингазпрома, Минчермета, Минцветмета и т. д.).
Такой подход приводил к полному бесправию и пользователей недр, и территории (как населения, так и местных органов власти).
Отражением бесправного положения территорий являлся остаточный принцип выделения средств на развитие сфер и отраслей хозяйства, несвязанных с освоением и добычей профилирующих минерально-сырьевых ресурсов. В наиболее сложном положении оказывались прежде всего территории «пионерного» освоения. Наиболее яркий пример тому-Тюменская область - к концу 80-х гг. около 250 тыс. чел. (чуть менее 10% всего населения области) проживали во временном и ветхом жилье (в основном в районах интенсивного освоения нефтяных ресурсов), в атмосфере сжигалось почти 10 мл рдм3 попутного нефтяного газа, из хозяйственного оборота было выведено почти 4% сельскохозяйственных и охотничьих угодий, и т. д.
В конечном счете такой бесправный и во многом бесконтрольный подход подрывал не только основу воспроизводственных процессов на региональном уровне, но и приводил к ухудшению положения дел в самих отраслях-недропользователях. Весьма ярким подтверждением тому является состояние дел, например, в районах деятельности АО «Нижневартовск-нефтегаз», АО «ЛУКойл-Урайнефтегаз» и ряде других. Интенсивные методы выработки наиболее продуктивных запасов в предыдущие годы существенно подорвали основу стабильного функционирования этих нефтедобывающих компаний - не накоплен производственный потенциал работы с более сложными объектами, значительно отстало использование современных методов повышения нефтеотдачи пластов и т. д. Сложное экономическое положение, а также специфика переходного периода лишь усугубляют возникшие и назревшие ранее проблемы. При этом каждая из упомянутых выше компаний имеет на своем «социальном балансе» значительные по численности населенные пункты - Нижневартовск с населением более 250 тыс. и Урай с населением свыше 40 тыс. человек.
По мнению авторов, переход к новым механизмам и принципам недропользования, основанным на платности, коллегиальности принятия решений, распределении ответственности всех участвующих сторон и наличии механизмов «вневедомственного» контроля и мониторинга - отвечает интересам и территорий и государства (в лице его федерального уровня) и недропользователей.
Именно отсутствие подобного механизма ведет к тому, что каждая из сторон стремится не столько к изменению ситуации в нефтегазовом секторе (например, уменьшению фонда бездействующих скважин, экологически безопасному ведению работ, с одной стороны; открытию для разведки и разработки новых структур и месторождений - с другой), сколько к «справедливому» распределению все уменьшающегося «предмета торга».
Недропользование в системе рыночных экономических отношений и связей
Весьма важным является понимание того обстоятельства, что сам по себе переход к новым принципам предоставления недр в пользование (при сохранении на них государственной собственности) не может обеспечить решение всего круга проблем, возникающих в треугольнике: «Федерация» - «субъект Федерации» - недропользователь.
Новую систему горных отношений необходимо рассматривать и оценивать в рамках изменения всей экономической системы. С этой точки зрения, например, проблемы применения принципа «двух ключей» при решении вопросов недропользования видятся не в размытости и неопределенности данного принципа, а, скорее, в незаконченности и несистемности проводимых социально-экономических преобразований.
По мере стабилизации экономической системы (или, по крайней мере, появления элементов стабильной системы) меняется и форма диалога территории и органов власти федерального уровня при решении проблем недропользования. В наиболее сложный период экономических преобразований, который характеризовался крахом предыдущей системы и отсутствием элементов новой (1990-начало 1992 гг.) территории стремились заявить о своем полном и окончательном суверенитетов вопросах распоряжения недрами (прежде всего предоставления их в пользование). Именно в этот период были приняты нормативные акты в республиках (в составе Федерации) о принадлежности недр народам, проживающим на их территории (в Татарстане, Коми, Якутии, Туве, Горном Алтае и т. д.).
Появление основ законодательства на федеральном уровне (с принятием первой версии Закона РФ «О недрах») позволило «стабилизировать» этот процесс и перейти к диалогу и поиску взаимоприемлемых решений с отдельными территориями.
В дальнейшем переход от разговоров о суверенитете к реальному использованию преимуществ суверенного владения и распоряжения природно-ресурсным потенциалом территорий показал всю сложность, а иногда и невозможность использования этих прав и полномочий. Привлечение крупномасштабных инвестиций, реализация реальных проектов, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой и экспортом энергоресурсов невозможно и экономически нецелесообразно «замыкать» в рамках административно-территориальных образований. Именно поэтому в 1994-1995 гг. отношения Минтопэнерго России с такими республиками, как Коми, Татарстан и Удмуртия, стали более конструктивными и прагматичными. От заявлений о том, кому что принадлежит, и кто какие права имеет, наметился постепенный переход к договорным отношениям и контактам на основе взаимной выгоды и поиска взаимоприемлемых решений.
Во многом аналогичная ситуация наблюдается и в вопросах воспроизводства ресурсной базы топливно-энергетического комплекса. Из того факта, что к настоящему времени прирост запасов нефти в течение нескольких лет не обеспечивает возмещение их выбытия, а по газу приближается к этой опасной черте - делается вывод о разрушительном воздействии платности недропользования на ресурсный потенциал топливно-энергетического сектора экономики России. По мнению авторов, нельзя не видеть данной опасной тенденции и не принимать мер по ее исправлению и устранению, но также нельзя неправомерно относить причину столь бедственного положения дел на платное недропользование.
Причина гораздо глубже - в некомплексном характере проводимых преобразований (прежде всего в определении статуса собственности в отраслях-недропользователях) в ценовой и налоговой политике в отраслях ТЭК (в которых превалируют краткосрочные фискальные интересы наполнения федерального бюджета), а следовательно, и в невозможности формирования на уровне хозяйствующих субъектов достаточных финансовых ресурсов для проведения в полном объеме этих работ (хотя практика работы в этом направлении АО «Ноябрьскнефтегаз», НК «ЛУКойл» показывает, что можно и в столь сложных условиях обеспечивать выполнение данных работ в достаточно значительных объемах).
Поэтому переход на платное недропользование - не только неотъемлемый и важный элемент преобразований в экономической системе, но ее логический результат.
Например, в настоящее время нельзя не отметить, что у Минтопэнерго России сложились весьма конструктивные отношения с АО «Татнефть», хотя в 1992-1994 гг. в период всеобщей суверенизации эти отношения носили во многом формальный характер. Объяснение достаточно простое - проведение экономических реформ выявило не только сильные стороны компании, но и ее тесную взаимосвязь с партнерами в российском нефтегазовом комплексе. Поэтому в 1994 г. стал очевиден тот факт, что изоляция не служит интересам ни одной из сторон. В результате были достигнуты договоренности о совместном участии в вопросах развития не только нефтегазового сектора Республики Татарстан, но и в осуществлении совместной политики в области недропользования. «сожалению, не отвечает изменившимся условиям и обстоятельствам позиция АНК «Коми-ТЭК», стремящейся реализовать исключительные права на освоение и разработку всех месторождений Республики Коми, а также объявить зоной своих «стратегических интересов» все месторождения нефти и газа Ненецкого автономного округа. Изоляция компании в пределах определенной территории и создание ей преференциального режима сказывается на утрате конкурентных позиций, более быстром росте издержек, стагнации технического уровня и, в конечном счете, ведет к общей кризисной ситуации, из которой очень трудно выйти (примеров такого развития ситуации в мире предостаточно).
Незаконченность, неясность в осуществлении реформирования тех или иных элементов экономической системы сказывается и на эффективности использования новых процедур и подходов к недропользованию в силу чрезвычайной важности минерально-сырьевого сектора для хозяйства страны в целом.
Недропользование и территории
Участие территорий в системе горных отношений и их важнейшем элементе - недропользовании - на наш взгляд, не самоцель, а возможность реализовать цепочку: недра - финансы - стабильная экономика - социально-экономическая устойчивость.
При наличии стабильной экономической ситуации (без значительных спадов в производстве и уровне жизни населения) и гарантированных поступлениях средств в бюджеты субъектов Федерации, муниципалитетов и отдельных населенных пунктов острота проблем, связанных с участием территорий, была бы значительно меньшей.
К настоящему времени участие территорий (в лице органов власти субъектов Федерации) в решении вопросов недропользования отражено в основных законодательных актах- и прежде всего в Законе РФ «О недрах» и Законе РФ «О соглашениях о разделе продукции». В частности, это предполагает:
- участие в решении вопросов о предоставлении недропользователям прав на разведку, освоение и разработку месторождений;
- гарантированное право на получение части регулярных платежей за право пользования недрами;
- возможность отражения в лицензионных соглашениях дополнительных требований и условий, связанных с участием недропользователя в решении проблем социально-экономического развития территории;
- участие в системе контроля за использованием природно-ресурсного потенциала (в сам ом широком смысле - от технологического и экологического контроля до контроля выполнения условий лицензионных соглашений).
К сожалению, отмеченные выше возможности являются лишь необходимыми условиями для создания системы контроля сырьевыми территориями своего будущего. Неотъемлемыми элементам и такой системы контроля должны стать финансовые фонды развития сырьевых территорий, которые позволяли бы преобразовывать невоспроизводимые минерально-сырьевые ресурсы в долгосрочные финансовые активы. Именно создание таких фондов может, на наш взгляд, обеспечить в условиях рыночно-ориентированной экономики стабильность экономического развития территорий, хозяйство которых базируется на истощающихся природных ресурсах. К числу достаточных условий должны быть отнесены при этом стабильная экономическая ситуация и разветвленная система институтов финансового рынка, что пока еще отсутствует.
Сколько «ключей» надо иметь?
В настоящее время участие территорий в решении вопросов предоставления недр в пользование для целей разведки и последующей разработки нашло отражение в принципе «двух ключей». За три истекших года этот подход в основном показал свою жизнеспособность - как правило, при решении вопросов о предоставлении права недропользователям на разведку или разработку структур или месторождений нефти и газа удавалось найти взаимоприемлемое решение. Однако в ряде случаев такой принцип оказывается недостаточным и возникает необходимость или сокращения числа «ключей» (до одного) или их увеличения (до трех).
Несомненно, что Федерация как единое целое имеет свои определенные стратегические интересы, связанные с геополитической ситуацией, обеспечением экономической безопасности, поддержанием на определенном уровне стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов, реализацией научно-технической политики и т. д. Так или иначе решение многих из этих проблем связано с освоением и использованием ресурсов углеводородного сырья (что очень красноречиво демонстрирует новейшая история). Поэтому возникает необходимость обеспечения возможности использования ресурсов углеводородного сырья для решения стратегических задач Федерации как единого целого.
В новой редакции Закона РФ «О недрах», а также в законопроекте «О федеральных природных ресурсах» (разработанном под эгидой Минприроды России) предусмотрена передача федеральным органам исполнительной власти с согласия органов исполнительной власти субъектов Федерации части фонда природных ресурсов для формирования одноименного федерального фонда.
Проблема реализации специфического федеративного интереса в вопросах распоряжения недрами состоит именно в наполнении реальными процедурами и подходами процесса передачи федеральным органам власти части ресурсов нефти и газа для формирования соответствующего фонда. Такой подход нисколько не ущемляет конституционные права субъектов Федерации и не отменяет основополагающий принцип «двух ключей».
Мы не можем согласиться с тем, что разграничение происходит на практике и оно осуществляется стихийно и что, по мнению разработчиков законопроекта «О федеральных природных ресурсах», в период политической и экономической реформы является дополнительным источником напряженности в обществе.
Совместное владение и распоряжение природными ресурсами, как это определено Конституцией РФ, предполагает поиск и определение механизмов согласования интересов всех участвующих сторон. Это не отменяет учет общегосударственных интересов и наделения отдельных месторождений, например, нефти и газа статусом федеральных. Однако это предполагает решение таких вопросов не в рамках административных процедур, что прежде всего станет дополнительным источником напряженности, а в рамках договорного процесса основных сторон.
Например, основу федерального фонда месторождений нефти и газа могли бы составить объекты, доразведка и ввод в разработку которых осуществляются в рамках соответствующих федеральных программ, что означает либо прямое участие Федерации в финансировании этих работ, либо обеспечение финансирования государственными гарантиями. Не вызывает сомнения, что такой подход к формированию федерального фонда был бы с пониманием встречен субъектами Федерации и позволил бы сформировать необходимый сточки зрения общегосударственных интересов фонд.
По-нашему мнению, время решения вопросов распределения прав собственности на природные ресурсы на основе формальных критериев вне переговорного процесса между Федерацией и субъектами упущено. Это можно было сделать на стадии подготовки Конституции РФ, основополагающих законодательных актов.
Поэтому наша точка зрения состоит в том, что подходы к решению проблемы числа ключей «в лоб» бесперспективны и не отвечают изменившимся политическим, экономическим и правовым условиям.
Проблема «трех ключей» возникает в случае таких сложных с административной точки зрения формирований, как Тюменская область и Красноярский край, на территории которых находятся субъекты Федерации. Так, например, в марте 1995 г. в Ханты-Мансийске состоялось заседание Совета дум трех субъектов федерации, расположенных на территории Тюменской области, на котором обсуждалось предложение Государственной думы Тюменской области о введении для крупных месторождений системы «трех ключей» - федерации, области и округа. Здесь, как нам представляется, подход также должен быть избирательным - если, например, определенное месторождение обеспечивает поставки газа на юг Тюменской области, то последняя непременно должна принимать участие в процедурах, связанных с предоставлением прав на разработку и согласование разделов лицензионного соглашения; если месторождение таких функций не будет выполнять, то ни к ч ему усложнять существующий порядок.
Территории и платежи за пользование недрами - много, мало, сколько еще надо?
Ставки и правила внесения платежей за пользование недрами (как разовых, так и регулярных) в условиях стабильно функционирующей экономики (а не планово-распределительного хозяйства) являются ключевыми моментами в согласовании интересов территорий (всех уровней - от субъектов Федерации до отдельных поселков и населенных пунктов) и Федерации в целом.
Большим продвижением вперед при подготовке и принятии Закона РФ «О недрах» в первой редакции (в 1992 г.) было законодательное определение принципов распределения регулярных платежей между бюджетами разных уровней-от уровня Федерации до уровня муниципалитета, включая и такие сложные, административно-территориальные образования, как Тюменская область. Даже столь небольшие ставки и отчисления в бюджеты добывающих территорий позволили уже во второй половине 1992 г, изменить картину кардинальным образом.
А именно, бюджеты таких моноотраслевых территорий, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа, Шаимский и Пуровский районы в их составе, стали более чем наполовину (а по упомянутым выше районам более чем на 80%) формироваться за счет отчислений от регулярных платежей за право пользования недрами.
Причем эти изменения произошли чрезвычайно быстро - от начала обсуждения подобной возможности на сессии Тюменского областного Совета до ее воплощения в жизнь прошло два года (тогда как при обсуждении в 1990г. данная возможность отвергалась многими депутатами как нереальная).
Добывающие территории впервые за время своего существования в таком статусе получили возможность формировать инвестиционные ресурсы для целей диверсификации структуры своего хозяйства, развития внутрирайонной инфраструктуры, т. е. проведения собственной экономической политики, направленной на уменьшение зависимости от истощающихся и невоспроизводимых топливно-энергетических ресурсов, прежде всего таких, как нефть и газ. К сожалению, такая ситуация продолжалась всего 1,5 года - кризис неплатежей «перевел» значительную часть поступлений платежей за право пользования недрами из реальных и значимых величин в мнимые (присутствующие только на бумаге). Причем весьма интересна структура взыскания задолженности по платежам за пользование недрами на различных уровнях региональной иерархии - в рамках Федерации около 35...40%, на уровне субъектов Федерации - 50...60%, на уровне муниципалитетов - 60...70%.
О чем говорят эти цифры? Прежде всего о том, что основная работа не только по добыче топливно-энергетических ресурсов ведется на промыслах, но и основные экономические связи и отношения недропользователей с органами власти формируются на нижнем уровне - уровне муниципалитетов - там, где проживают работники топливно-энергетического сектора и там, где должны формироваться в первую очередь условия их достойного обеспечения.
Нельзя не принимать во внимание, что территории, вовлеченные в добычу топливно-энергетических ресурсов, отличаются друг от друга весьма значительно. Однако, на наш взгляд, без потери качества анализа их можно объединить в две большие группы:
-территории пионерного освоения, расположенные в экстремальных природно-климатических условиях (нефтегазовые территории Республики Коми, ХМАО и ЯНАО);
-территории, хорошо освоенные и имеющие значительный производственно-экономический потенциал помимо добычи топливно-энергетических ресурсов (Татарстан, Башкортостан, Саратовская и Оренбургская области и др.).
Такое различие приводит к тому, что весьма различаются и подходы к оценке финансовой обеспеченности таких территорий, а также направления и формы использования «нефте- и газорублей».
Для всех территорий, имеющих значительный удельный вес сырьевых отраслей в структуре хозяйств а, необходимо формирование бюджетов развития за счет платежей за пользование недрами, а также других отчислений отчасти экономической ренты, содержащейся в ценах конечной реализации топливно-энергетических ресурсов.
По мере продвижения на север в сложные для проживания районы должен меняться и подход к оценке способов и направлений диверсификации экономики-возрастает роль не физической диверсификации хозяйства (например, строительство нефтеперерабатывающих заводов средней и большой мощности, а также нефтехимических комплексов со значительной номенклатурой продукции), а финансовой.
Мировой опыт, путь, который прошли страны и регионы в других частях планеты со всей убедительностью свидетельствует о необходимости следовать приведенным выше достаточно простым и ясным правилам.
Финансовая диверсификация источников формирования бюджетов топливно-энергетических территорий означает, что средства, поступающие в распоряжение территории, не обязательно должны вкладываться в строительство объектов в ее границах. Средства могут вкладываться и в экономику других территорий, но при обязательном сохранении за сырьевой территорией права собственности и наличии возможности получения гарантированного дохода от вложенных средств. В свою очередь, доход от вложенных средств должен поступать в текущий бюджет сырьевой территории. Только так можно обеспечить сохранение экономического потенциала добытых когда-то невозобновляемых топливно-энергетических ресурсов.
Институтом экономики и организации промышленного производства СО РАН (Новосибирск) были проведены расчеты по оценке влияния сущестую-щей системы налогообложения нефтегазового сектора на динамику поступлений финансовых ресурсов в пределах Тюменской области и субъектов Федерации, расположенных на ее территории. Из данных расчетов следует, что при существующей (по состоянию на середину 1995 г.) системе налогообложения и ценообразования в нефтедобывающей и газовой отраслях промышленности говорить о формировании бюджетов развития не имеет смысла - едва обеспечивается бездефицитность текущего бюджета.
К сожалению, иногда приходится видеть сравнительные оценки бюджетной обеспеченности по регионам России, которые абсолютно не принимают во внимание невоспроизводимый характер экономики основных топливно-сырьевых территорий.
Ключевым вопросом проводимых экономических преобразований был и остается вопрос о том, как и в какой степени принимать во внимание региональные особенности хозяйства различных территорий. К сожалению, если в рамках «административно-командной» системы сырьевые территории выполняли роль доноров в невнятном виде (поскольку все средства распределялись через союзный уровень), то в изменившихся экономических условиях они стали выполнять эту же роль в явном виде - определился узкий круг территорий-доноров. Да, с точки зрения сегодняшнего дня у данных территорий доходы превышают расходы (без учета неплатежей), но с точки зрения естественного убывания производственного потенциала и отсутствии средств на его изменение - доходы территорий-доноров оборачиваются дебетовым сальдо бюджета.
Введение платежей за пользование недрами сыграло не только значительную положительную роль в формировании финансовой базы экономического развития сырьевых территорий, но и явилось причиной многих скоропалительных решений в области предоставления прав пользования недрами.
Логика решений со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации была проста - чем больше месторождений в разработке и чем больше аукционов будет проведено, тем больше будут и поступления в бюджет в виде разовых и регулярных платежей. Такой подход в сочетании со стремлением стабилизировать катастрофическое падение добычи топливно-энергетических ресурсов (прежде всего нефти) со стороны федеральных органов исполнительной власти привел к тому, что по состоянию на начало 1996 г. все лучшие и наиболее перспективные объекты для разработки (из числа известных) получили своих владельцев лицензий.
Во многом такой подход обусловлен наличием в экономике кризисных явлений, стремлением обеспечить как можно скорее стабилизацию социально-экономической ситуации и т. п., атак/же недооценкой роли нефтегазовых ресурсов (односторонним подходом в оценке значения нефтегазовых ресурсов в экономическом развитии). Если в рамках административно-командной системы приоритет отдавался количественной оценке запасов полезных ископаемых, хотя существовала итак называемая «денежная оценка», то в настоящее время превалирует чисто коммерческая оценка - как критерий целесообразности освоения и разработки (в рамках ее выделяют чисто коммерческую, экономическую и бюджетную оценки). При этом не принимается во внимание важнейшая социально-экономическая функция запасов минерально-сырьевых ресурсов - с точки зрения того комплексного социально-экономического эффекта, который они могут и должны давать обществу в течение всего длительного времени их добычи и использования. Именно отсутствие такой оценки ведет в настоящее время к ускоренному «распределению» фонда перспективных месторождений и структур.
Мы разделяем точку зрения, которая и сходит из того, что основная цель и России, и отдельных территорий состоит в том, чтобы увеличить и продлить во времени социальную стоимость углеводородов. Последняя же предполагает превращение доходов от нефти и газа в долгосрочные активы для страны и входящих в ее состав территорий самого различного ранга и уровня.
Поэтому ответ на вопрос - много или мало поступлений в бюджеты различных уровней обеспечивают платежи за пользование недрами, имеет смысл только в контексте конкретной территории, конкретного проекта разработки месторождения и конкретных условий реализации данного проекта.
На наш взгляд, вопросы вовлечения в разработку новых месторождений (и соответственно, проведения всего комплекса мероприятий по определению лицензиатов и оформлению прав на пользование недрами необходимо решать во взаимосвязи с социально-экономическим развитием, как экономики России, так и отдельных субъектов Федерации. Именно региональный уровень является тем фокальным центром и узлом, где концентрируются и преломляются вопросы энергетической политики России и социально-экономического развития, решения проблем обеспечения необходимого уровня жизни населения страны.
Лицензия или лицензионное соглашение?
Первоначальный этап перехода к системе платного недропользования отличался тем, что охватывал только сферу предоставления недр в пользование и был ориентирован начисто производственно-коммерческие аспекты деятельности добывающих пред приятии. В этих условиях роль лицензии понималась очень упрощенно - как единственного документа на право ведения работ по разведке и разработке. Само содержание лицензии исчерпывалось перечнем производственно-технологических параметров разработки (с указанием границ участка), а также «потолочно» определенных уровней платежей за пользование недрами.
Однако уже в 1992 г. практика оформления прав недропользования потребовала учета дополнительных условий, связанных с участием недропользователя в решении определенных социально-экономических проблем территорий. В рамках подготовки и введения в действие Закона РФ «О недрах» выявилось два подхода к рассмотрению дополнительных (к лицензии) условий:
- данным условиям нет места, постольку, поскольку недропользователь уплачивает (предполагается, что в полном объеме) все необходимые платежи и сборы и это уже проблемы соответствующих территориальных органов исполнительной власти, как использовать эти средства;
- «владельцы одного из ключей» вправе выдвигать любые условия, которые они сочтут нужным отразить в дополнительном к лицензии договоре.
На наш взгляд, и тот и другой подходы являются крайними, поскольку специфика переходного периода, монопродуктивная структура экономики всех без исключения территорий пионерного освоения и т. д. - делают невозможным перевод отношений «территория-недропользователь» начисто фискальные рельсы. С другой стороны, нет места и не может быть и произвола в дополнительных требованиях со стороны территории по отношению к недропользователю - требования должны, по крайней мере, умещаться в границы рентабельной эксплуатации месторождений и возможности формирования инвестиционных фондов.
С этой точки зрения значительным продвижением является отражение данных особенностей в новой редакции Закона РФ «О недрах» - в статье 11 указано, что пользование недрами осуществляется при соблюдении владельцем лицензии заранее оговоренных условий. Тем самым получил «права гражданства» договор, заключаемый между уполномоченными на то органами государственной власти и владельцем лицензии, и этот договор имеет самостоятельное значение как гражданско-правовой.
Мы разделяем точку зрения (ранее ее высказывала М.И. Махлина) о том, что данный договор является приложением к лицензии, а не составляет неотъемлемую ее часть, поскольку эти два документа должны действовать только вместе.* Такое «сочетание» различных по правовому статусу документов означает переход к смешанному регулированию доступа к недрам, сочетающему административный и гражданско-правовой подходы.
Практика прошедших 2...3 лет работы в новых условиях недропользования также подтверждает необходимость договорной части и урегулирования спорных вопросов в доле участия недропользователей в решении проблем социально-экономического развития территорий. Как правило, дополнительные условия в период массовой выдачи лицензий (в основном по пункту 19) касались текущих запросов и ограничивались 1...2-летним периодом срока действий обязательств.
Не случайно поэтому на территории ХМАО было принято решение о пересмотре данных требований по временным срокам. Совершенно правильным является стремление унифицировать и ограничить перечень и формы дополнительных условий с тем, чтобы внести большую определенность в контакты территории и недропользователей. В большинстве других нефте-, газодобывающих районов такая работа еще только предстоит (например, на территории ЯНАО).
К сожалению, на территориальном уровне (в пределах субъектов Федерации) приходится наблюдать те же проблемы, что и в отношениях «Федерация - субъект Федерации». Понижение уровня полномочий в решении вопросов недропользования достигло уровня субъектов Федерации, и на этом данный процесс почти остановился - уровень муниципалитетов «отлучен» от участия. Согласование и обсуждение дополнительных условий (приложений к лицензиям) осуществляется на уровне комитетов и структурных звеньев органов исполнительной власти субъектов Федерации. Создание системы участия всех уровней региональной иерархии в подготовке решений по вопросам недропользования является необходимым условием дальнейшего совершенствования всей системы.
Нельзя не выразить недоумение по поводу нормативно-правовых актов, принимаемых отдельными субъектами Федерации, которые вместо уточнения и развития применительно к местным условиям более общих положений федеральных законов разрабатывают свои своды основополагающих норм и правил.
Решение всего комплекса отмеченных выше проблем напрямую связано с совершенствованием процедур и механизмов реализации энергетической политики России - неясность, неконкретность и недостаточная проработанность ведут, в конечном счете, к срыву и отсрочке намеченных шагов и мероприятий.
От регулирования недропользования - к регулированию всей системы горных отношений
Особенность современной ситуации состоит в том, что накоплен значительный опыт в решении достаточно узкого круга проблем недропользования - прежде всего предоставлении права пользования недрами. При этом, как явствует из отчетов Роскомнедра, почти 95% лицензий на разведку и разработку (по всем видам полезных ископаемых) было выдано на бесконкурсной основе (по пункту 19 «Положение о лицензировании..».
Дальнейшее развитие событий требует перехода от регулирования весьма узкого спектра горных отношений (связанных только с предоставлением недр в пользование) к регулированию их в более широком спектре (включая разведку освоение, разработку и транспортировку добытых топливно-энергетических ресурсов). Необходимо, на наш взгляд, придать новое качество лицензиям - не как однократно выдаваемому документу на право пользования недрами, но как документу, при помощи которого государство также осуществляет регулирование деятельности недропользователя по достаточно широкому кругу вопросов.
Регулирование горных отношений и территории
К концу 1995 г. практически закончилось акционирование предприятий ТЭК-лишь часть из них сохранена в статусе государственных предприятий, большинство преобразовано в акционерные общества (как правило, с сохранением на определенное время контрольного пакета в руках государства). Дальнейшая логика преобразований институционального статуса предприятий топливно-энергетического сектора будет, скорее всего, связана с полной приватизацией части компаний (конкурсы на право предоставления кредита государству под залог акций нефтяных компаний подтверждают это). Поэтому вполне оправданным является вопрос о том, какие рычаги и средства влияния остаются в руках государства и утех, кто будет обеспечивать соблюдение общегосударственных приоритетов в рамках энергетической политики России? Помимо традиционных экономических и фискальных регуляторов (опыт использования которых также накоплен достаточно большой - правда, не в вопросах стимулирования деловой активности, а в вопросах изъятия финансовых ресурсов с целью пополнения доходной части государственного бюджета) в распоряжении государства остаются в этом случае рычаги лицензионной политики. А именно - когда, в какие сроки и в какой форме предоставлять лицензии на право использования недр, как и в какой мере регулировать условия использования недр (включая изменение ставок специальных платежей) и т. д.
Во многом именно по этой причине в 1993 г. в составе Минтопэнерго России был создан соответствующий департамент, а руководитель направления был назначен заместителем министра. Вопросы регулирования разработки месторождений, реализации гибкой и эффективной политики гораздо более сложны и многообразны, чем те, которые приходилось преимущественно решать до настоящего времени. Тем более, что велики роль и значение местной региональной специфики. Поэтому решаться эти проблемы в рамках энергетической политики также должны при тесном взаимодействии с территориями.
Начиная с 1995 г. норма статьи 1-1 новой редакции Закона РФ «О недрах», которая определяет, что между органами государственной власти Федерации и ее субъектов могут заключаться договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования, позволяет широко использовать механизм договорных отношений. В частности, еще в 1993 г. Минтопэнерго России заключил первый подобный договор - «Соглашение о сотрудничестве по вопросам развития ТЭК между органами государственной власти и управления ХМАО, Министерством топлива и энергетики РФ и Комитетом РФ по геологии и использованию недр».
Вполне естественным может служить возражение- как Вы собираетесь вести и контролировать 89 подобных документов? Ответ здесь достаточно прост-такие соглашения не нужны со всеми без исключения субъектами Федерации, круг вопросов, которые должны находиться в поле зрения федеральных органов власти по каждому из субъектов весьма специфичен и не требует единообразия. Например, Минтопэнерго России для регулирования отношении в области добычи нефти и газа вполне достаточно иметь подобные соглашения с ведущими нефте-, газодобывающими территориями - и прежде всего с Республиками Коми и Татарстаном, а также Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.
Нам представляется, что в ближайшем будущем круг участии ков данных договорных отношений должен быть расширен - за счет подключения к ним ведущих нефтяных компаний и РАО «Газпром» (что, в свою очередь, не исключает возможности иметь территориям отдельные договоры с хозяйствующими субъектами).
От общих принципов - к органам, их реализующим
При переходе от регулирования узким спектром горных отношений, связанных только с предоставлением недр в пользование, к регулированию их в более широком понимании (как отношений, связанных с разведкой, освоением, разработкой и транспортировкой топливно-энергетических ресурсов) неизбежно возникает вопрос: как это осуществлять, в деятельности какого органа государственной власти могут быть реализованы данные функции и полномочия?
Как было отмечено выше, в административно-командной системе регулирование деятельности недропользователей осуществлялось в основном на проектно-технологическом уровне через систему Госгортехнадзора России.
При подготовке и разработке Закона РФ «О недрах» предполагалось создание соответствующего федерального органа по управлению государственным фондом недр. В дальнейшем эти функции были закреплены за Роскомнедра и подтверждены в положении о Комитете, утвержденном Правительством РФ. Поэтому фактически в настоящее время Минтопэнерго России, отвечающее за состояние добычи топливно-энергетических ресурсов, лишено возможности использовать один из наиболее эффективных рычагов влияния - контроль за выполнением условий лицензионных соглашений.
Высказанное вовсе не означает стремление авторов обосновать и показать настоятельную необходимость перераспределения соответствующих функций и полномочий, например, от Роскомнедра к Минтопэнерго России в части топливно-энергетических минерально-сырьевых ресурсов.
Во-первых, Роскомнедра в настоящее время сосредоточили свое основное внимание на вопросах предоставления недр в пользование, что вполне логично и отвечает функциям государственного органа управления фондом недр.
Во-вторых, вопросы регулирования основного спектра горных отношений в части топливно-энергетических ресурсов являются по своему содержанию более комплексной и многоплановой задачей, предполагающей участие не только Роскомнедра и Минтопэнерго России, но и Минприроды, Минфина, Минэкономики России, наряду с органами исполнительной власти на территории.
В-третьих, выполнение отмеченных выше задач в большей степени приближено к объектам приложения - конкретным месторождениям топливно-энергетических ресурсов (невозможно осуществлять мониторинг изменения условий освоения и разработки месторождений из правительственных кабинетов).
Актуальность именно такого взгляда и понимания роли лицензии в регулировании горных отношений связана и с разгосударствлением акционерных нефтяных компаний. Ослабление прямого участия государства может быть и должно быть компенсировано использованием механизма контроля за соблюдением условий лицензии и дополнительных к ней соглашений. Причем здесь дело вовсе не в том, что кому-то «покомандовать хочется» - масштабы нефтегазового сектора России, его роль в экономике страны означают, что проявление компаниями монополии на природные ресурсы может быть оплачено обществом слишком дорогой ценой.
Поэтому по мнению авторов, существенной особенностью выполнения задачи по комплексному регулированию системы горных отношений в части топливно-энергетических ресурсов является:
- уточнение полномочий и функций различных органов исполнительной власти на федеральном уровне;
- создание региональных комплексных центров по практическому выполнению данных задач.
Последнее направление, на наш взгляд, предполагает создание на региональном уровне (уровне субъектов Федерации) центров, совмещающих функции и полномочия различных комитетов и ведомств (при сохранении соответствующих подразделений в структуре местных органов власти). Такое формирование органов регулирования и управления позволит:
- приблизить принятие решений к местам их непосредственной реализации;
- в большей степени учитывать специфику и особенности России как федеративного государства со значительной территорией и большими расстояниями.
Такая «регионализация» деятельности Минтопэнерго России позволит, например, центральному аппарату в большей степени сосредоточиться на основных направлениях энергетической политики и выполнении аналитических функций и задач. С другой стороны, такая «децентрализованная» структура аппарата Минтопэнерго России могла бы позволить продолжить и значительно развить систему и практику формирования договорных отношений с субъектами Федерации.
Опыт других стран мира, имеющих значительную территорию и осуществляющих добычу топливно-знергетических ресурсов в удаленных районах (например, Канады и даже Соединенного Королевства и Норвегии) показывает жизненность и целесообразность подобных «региональных» и «децентрализованных» схем регулирования процессов освоения и добычи топливно-энергетических ресурсов.
Региональное регулирование горных отношений, связанных с освоением и добычей топливно-энергетических ресурсов, является, по мнению авторов, одним из важнейших направлений энергетической политики России. Необходимость такого подхода определяется многообразными политическими, правовыми и экономическими условиями, в которых осуществляется ее практическая реализация. Только при реализации такого подхода могут быть созданы условия и механизмы, при которых все стороны, участвующие в предоставлении лицензий на право пользования недрами и контроле за их выполнением (включая самих недропользователей), будут заинтересованы в укреплении и развитии нефтегазового сектора экономики России.