Что мешает росту добычи
Сбалансированный бюджет или воспроизводство минерально-сырьевой базы? Этот вопрос оказался в центре двухдневных дискуссий IV Всероссийского конгресса «Государственное регулирование недропользования в 2012 г.», проведенного Агентством социально-экономического развития в гостинице «Арарат Парк Хаятт Москва» 23‒24 апреля.
В феврале этого года исполнилось 20 лет со дня принятия Закона о недрах. Он заложил основы недропользования в условиях частной собственности на средства производства при сохранении государственной собственности на недра. Одним актом, сколь бы велик он ни был, невозможно отрегулировать все вопросы разведки и добычи полезных ископаемых, в особенности в такой стране, как Россия, богатой не только по объему, но и многообразию минеральных ресурсов. И совершенствование нормативной базы недропользования на протяжении всех этих 20 лет остается самой острой проблемой для большинства российских и иностранных горнодобывающих предприятий.
В «Глобальном обзоре мировой нефтяной промышленности» канадского Института Фрейзера за 2011 г. говорится, например, что «инвесторы отворачиваются от юрисдикций с неправильным фискальным режимом, конфликтами из-за земельной собственности и коррупцией». Также негативно оцениваются «юрисдикции с дорогостоящим и требующим длительного времени и неопределенным регулированием». Россия в приведенном в этом обзоре общем рейтинге юрисдикций по благоприятности инвестиционного климата заняла 10-е место снизу и 9-е место снизу ‒ по неопределенности госрегулирования и процедур оформления.
В этом контексте весьма своевременной оказалась тема проведенного IV Всероссийского конгресса «Государственное регулирование недропользования в 2012 г.». Особенно актуальные для недропользователей вопросы были рассмотрены в рамках двух круглых столов: «Проблемы лицензирования пользования недрами. Тенденции развития законодательства в 2012‒2013 гг.» и «Актуальные вопросы налогообложения организаций в сфере добычи полезных ископаемых».
Судя по выступлениям участников, в особенности представителей геологоразведочных и добывающих предприятий, перечень волнующих их проблем в сфере госрегулирования недропользования остается практически без изменений. К сожалению, как и в прежние годы, наибольшие нарекания вызывают системы лицензирования и налогообложения. Так, по мнению начальника Управления лицензирования ООО УК «ИНТЕРГЕО» Натальи Никитиной, наблюдающаяся в последние годы тенденция сокращения претендентов на лицензии на разведку и добычу уже привела к критической ситуации в воспроизводстве минерально-сырьевой базы (МСБ) страны.
Практически исчерпаны запасы, интересные для потенциальных недропользователей. Их отталкивают чрезмерно высокие размеры стартовых платежей, рассчитываемых по неправильной методике, и все возрастающие бюрократические барьеры. В результате, например, по данным ФГУ Центр «СРП-Недра», в 2010‒2011 гг. не состоялись из-за отсутствия претендентов более 50% аукционов и конкурсов по твердым полезным ископаемым (ТПИ) и около 75% ‒ по углеводородам. Как отмечали все участники Круглых столов, постоянно наблюдается рост требуемой от претендентов на лицензии документации со стороны все новых органов. По данным Н. Никитиной, для участия в конкурсе или аукционе приходится привозить от 20 до 40 коробок документов. В эпоху электронного документооборота Роснедра, например, требуют обязательно представлять бухгалтерский баланс с печатью, налоговую декларацию, заверенную в налоговой инспекции и т.д. и т.п. В результате сбор и оформление документов занимает до 3 лет.
Поэтому всеобщим является требование ввести заявительный порядок получения лицензий на поиск и оценку и одновременно продлить срок их действия с нынешних 5 лет хотя бы до восьми лет. По данным участников Круглых столов, только на сбор документов для получения таких лицензий уходит не менее 3 лет, поэтому уложиться в 5 лет практически невозможно, особенно для буровиков. А в результате нет восполнения минерально-сырьевой базы.
В прошлом году был как бы решен вопрос о расширении границ лицензионного участка, однако с 19 января этого года, когда было подписано соответствующее Постановление Правительства, оно до сих пор не дошло до исполнительных органов. Вроде бы существенный прогресс, но предпринимателям с практическим опытом абсолютно непонятно, почему изменять границы можно только один раз.
Совершенно выпал из внимания регулирующих органов вопрос бурения глубоких скважин. Их невозможно бурить без получения лицензии на использование подземных вод, но эта проблема до сих пор вообще не нашла отражения в законодательстве.
Не менее остро ставился и вопрос о налоге на добычу полезных ископаемых (НДПИ). По мнению большинства участников, именно упор на взимание НДПИ является одним из главных препятствий для привлечения новых инвестиций в отрасль. Ответа на все эти вопросы участники Круглых столов ждали в первую очередь от представителей Министерства финансов. Как сообщила заместитель начальника Отдела анализа и долгосрочного прогнозирования нефтегазового сектора Департамента долгосрочного финансового планирования министерства Екатерина Грызлова, у них сейчас идут острые дискуссии по выработке бюджетной стратегии на 15 лет. Вновь рассматриваются предложения по отмене экспортной пошлины на углеводороды и замены её повышением ставки НДПИ и введением налога на дополнительный доход (НДД). (В 2011 г. экспортные пошлины на нефть и природный газ принесли в федеральный бюджет 32% всех поступлений.) Минфин, по словам Е. Грызловой, в первую очередь исходит из необходимости бездефицитного бюджета.
Другого мнения придерживаются недропользователи. Они считают, что приоритетом должно быть стимулирование воспроизводства МСБ и увеличения добычи путем привлечения новых инвестиций, что невозможно при нынешней системе налогообложения, основу которой составляют НДПИ и экспортные пошлины. И это давняя проблема. Председатель Высшего горного совета Юрий Шафраник еще в 2008 г. утверждал: «В России действует система налогообложения, имеющая ярко выраженный фискальный характер и не дающая почти никаких стимулов для инновационной деятельности и осуществления инвестиций, особенно в крупные капиталоемкие проекты».
При общем пессимистическом настроении в отношении перспектив серьезного изменения законодательства в ближайшие годы некоторые участники, как, например, советник юридической фирмы Lidings Степан Гузей, выразили уверенность, что уже в этом году будут позитивные сдвиги в отношении работ на шельфе, ссылаясь, в частности, на выступление 19 апреля этого года в Нью-Йорке вице-премьера Игоря Сечина. Говоря о сотрудничестве Роснефти с американской ExxonMobil Игорь Сечин подробно остановился на предоставляемых российским правительством льготах для работы на шельфе. По его словам, НДПИ для проектов в Арктике составит от 5 до 30% от цены реализуемой продукции.
Также для всех новых проектов, независимо от уровня сложности, предлагается обнулить налог на имущество и НДС по уникальному импортному оборудованию, которое в России пока не производится. Такие условия не должны меняться в течение 15 лет с начала промышленной добычи. Вице-премьер также пообещал, что новые проекты на российском шельфе также будут освобождены от экспортной пошлины.
Хочется надеяться, что эти первые шаги навстречу недропользователям подвигнут правительство и на отход от идеи фикс сбалансированного бюджета в пользу бюджета развития, допускающего временный дефицит для финансирования ростков промышленного подъема, так необходимого сейчас России.