Юрий Шафраник, Валерий Крюков: «Плата за недра» (журнал «Сибирское богатство», №4 (176), 2017 г.)

У северных нефтегазовых территорий есть своя специфика, связанная с суровыми природно-климатическими условиями и высокой стоимостью жизнеобеспечения. Кроме того, есть коренные жители Севера, для нормальной жизнедеятельности которых принципиально важна сохранившаяся природная среда.
Все это накладывает свой отпечаток не только на затраты по организации рабочих мест, но и на то, кто и в какой степени должен получать «дивиденды» от добычи углеводородов.
Работники нефтегазового комплекса вправе рассчитывать на свою долю. Народы Севера, у которых отняли традиционные средства к существованию, имеют право получить определённую компенсацию. Государство как главный собственник ресурсов, безусловно, получало и получает свои рентные доходы. Кроме того, есть акционеры, инвесторы, ра­ботники сбытовых звеньев.
Очевидно, что помимо жителей Тюменской области существует ещё множество людей, которые причастны к нефтегазовому сектору и могут по праву претендовать на какую-то долю выручки от добытых углеводородов. При этом коренная проблема состоит не только и не столько в определении пропорций распределения, сколько в определении размера финансовых поступлений от «нефтегазового пирога». Ведь в течение 1960-х и до начала 1990-х годов невосполнимые и невозобновляемые природные ресурсы поставлялись для внутренних потребителей и потребителей стран-членов СЭВ по символическим ценам. В итоге от увеличения добычи углеводородов должной и долговременной отдачи не получала не только Тюменская область, но и экономика страны в целом.
Можно констатировать, что во второй половине 1980-х годов в общественно-политической и экономической жизни Тюменской области происходили два тесно связанных процесса:

• процесс определения путей и направлений развития нефтегазового комплекса на официальном уровне, прежде всего партийного и правительственного руководства (наиболее ярким выражением явились подготовка предложений по строительству нефтегазохимических гигантов и резкому увеличению добычи, в первую очередь природного газа, за счёт форсированного выхода на полуостров Ямал);

• процесс осознания населением области, прежде всего его наиболее активной и мобильной частью, представленной работниками нефтегазового комплекса и представителями научно-технической интеллигенции г. Тюмени, невозможности и недопустимости сверхинтенсивного, экологически расточительного и обезличенного подхода к освоению территории с уникальным природно-ресурсным потенциалом.

До определённого времени — пожалуй, до 1990 года — эти процессы развивались прак­тически параллельно, почти не соприкасаясь. Их стыковка произошла в период первых демократических выборов, в ходе которых был избран Тюменский областной совет XXII созыва.
Обострение кризисных явлений в экономической, социальной и политической областях жизни на территории Тюменской области со­впало по времени с аналогичными процессами в стране в целом. Исходя из колоссальной финансово-экономической роли нефтегазо­вого комплекса в экономике СССР, уместно говорить, что кризисные явления в Тюменской области явились одной из причин нараста­ния кризисных явлений и в стране в целом. Поэтому недооценка и недопонимание роли и места Тюменской области в жизни страны (а с появлением суверенной России значение области ещё больше возросло) чревато, как показывает и опыт 1990-х годов, значительными проблемами для всех нас.

Не сразу и не просто
Первые попытки распутать узел проблем представляли собой не только несогласо­ванные, но и зачастую взаимоисключающие предложения и устремления сторон. Органы партийного и государственного руководства предлагали идти по накатанному пути на­ращивания инвестиций (при усилении вни­мания к бережному расходованию средств и ресурсов), представители общественных движений выдвигали самые разнообразные соображения, вплоть до остановки нефтега­зовых промыслов и возврата к первозданной природе, восстановлению первоначальной гармонии во взаимоотношениях с природой. Вполне понятно, что ни та, ни другая точка зрения не имели под собой реальных оснований: уникальный производственно-экономический комплекс, созданный в Тюменской области, несомненно, должен был функционировать и дальше, но с учётом новых условий и требований.
В стенах областного Совета первого де­мократического созыва 1990 года было полное единодушие в том, что жить по старинке дальше нельзя. Ситуация в экономике области и прежде всего в нефтегазовом комплексе постепенно приобретала всё более взрывоопасный характер. Участились не только трудовые конфликты, но и нарастала аварийность на производственно-технологических объектах (особенно жива была в памяти катастрофа 1989 года под Уфой, когда облако нестабильного си­бирского конденсата «накрыло» два встречных поезда и произошёл объёмный взрыв, унёсший более сотни человеческих жизней).
В областном Совете было представлено две точки зрения на перспективы и направления социально-экономического развития Тюменской области: традиционная (её представляли в основном депутаты, имевшие опыт руководящей партийно-государственной работы) и альтернативная (которую предлагали депутаты от общественных движений, произ­водственники, представители кооперативного движения).
Не сразу и не просто удалось выявить магистральный путь развития области. Шла упорная борьба мнений и в определённом смысле борьба идеологий во взглядах на будущее Тюменской области. Напряжённая работа продолжалась более четырёх месяцев — с июля по октябрь 1990 года. В результате восторжествовало убеждение, что для территории с преимущественно сырьевой экономикой ключевой является проблема рационального недропользования, нацеленного на создание предпосылок долговременного устойчивого развития региона. Надежду на успех задуманного давали те первые «ростки» политической демократии и экономических свобод, которые появились в «перестроечном» Советском Союзе. Следует отметить, что ни одна из предложенных в тот период феде­ральных программ «перехода к рынку» почти не затрагивала вопросы недропользования и специфические вопросы развития сырьевых территорий. В горнорудной области они в основном были ориентированы на резкое сокращение инвестиционной активности и изменение пропорций и принципов распределения ранее созданного общественного богатства.
В этом смысле тюменцы оказались первопроходцами. Надо помнить, что законодательство о недрах в Советском Союзе к тому времени практически отсутствовало. Ситуация была такова, что разведанные месторождения находились во владении многих предприятий и организаций. В этих условиях нужно было определить и принять порядок передачи в пользование месторождений нефти и газа на территории Тюменской области, что и было сделано решением областного Совета народных депутатов № 127 от 24 мая 1991 года. Поскольку на уровне республики в то время ещё не были созданы учреждения, регулирующие порядок передачи во владение и пользование недрами. Областной Совет внёс в союзные и республиканские органы предложения о необходимости принятия Кодекса о недрах и создания Государственного фонда недр.
В отличие от федеральных программ, «Концепция перехода Тюменской области на принципы самоуправления в условиях фор­мирования рыночной экономики», принятая первой сессией Тюменского областного Совета XXII созыва в конце 1990 года, была основана на рыночных подходах к недропользованию и создавала предпосылки долговременного устойчивого развития территории.
В основу концепции легла идея о переходе на общепринятые в мире принципы и подходы к управлению природно-ресурсным потенциалом. В дальнейшем эти же принципы использовали при подготовке целого ряда законо­проектов федерального и союзного значения по вопросам недропользования и участия территорий в решении проблем социально-экономического развития, включая феде­ральный закон «О недрах». При следовании этим принципам можно было ликвидировать многие серьёзные пробелы в определении путей и направлений формирования основ рыночной экономики.
Одновременно в ноябре 1990 года сессия Тюменского областного Совета направила обращение к руководству страны, в котором говорилось о критическом положении в нефтегазовом комплексе. В конце января 1990 года состоялось заседание кабинета министров СССР с участием президента СССР, которое целиком было посвящено ситуации у нефтяников.
Идеи расширения прав и полномочий Тюменской области в использовании своего природно-ресурсного потенциала для ре­шения текущих и долгосрочных социально-экономических задач были положены в основу будущей программы развития области. Эти идеи и подходы получили тогда правовую поддержку в виде Указа президента РСФСР № 122 от 19 сентября 1991 года «О развитии Тюменской области», который подписан после поездки Бориса Николаевича Ельцина в Тюмень в июле 1991 года.
Следует отметить, что эти идеи имели отнюдь не локальное значение. Включение в рамки экономических преобразований про­цессов и отношений, связанных с использованием природно-ресурсного потенциала, а также повышение роли и места сырьевых территорий было направлено на решение общесоюзных и общероссийских проблем. Новые принципы недропользования, расширение прав и полномочий территорий в этой области должны были обеспечить прекращение безнравственного разбазаривания невосполнимых и уникальных минерально-сырьевых ресурсов, прежде всего нефти и природного газа. Очевидно, что такая направленность привела бы к снижению роли и влияния групп, всецело ориентированных на перераспреде­ление произведённых и созданных в пределах сырьевых территорий богатств.

Других вариантов не было
Ещё в 1990 году состоялась одна из первых поездок делегации Тюменского облсовета в Канаду. Знакомство с системой государственного регулирования минерально-сырьевого сектора Канады в добавление к собственному опыту убедило нас в том, что эффективное со всех точек зрения развитие нефтегазовой промышленности и в нашей стране может быть достигнуто лишь в рамках системы, сочетающей в себе и общегосударственные, и региональные интересы. Именно поэтому ещё в 1991-1992 годах областной Совет подготовил целый блок предложений по формированию новой организационной структуры нефтяной промышленности, основанной на принципах разумного компромисса интересов. Эти предложения включали не только меры по акционированию предприятий нефтегазового сектора (о приватизации мы тогда ещё не думали), но также идею создания целой системы региональных компаний и реализации регионально-ориентированных проектов. К сожалению, многое из задуманного так и не удалось осуществить.
В течение первой половины 1991 года Тюменский областной Совет везде, где только можно, продолжал ставить вопрос о создании Фонда недр. Остро была необходима помощь в реализации принятой областным Советом концепции социально-экономического развития региона. Но, к сожалению, эти действия не получили должной поддержки власти. В центре были гораздо больше озабочены тем, что утрата монополии на нефть и природный газ лишает одной из последних возможностей влиять на экономику страны.
Прошедшие годы со всей убедительностью показали, что других-то вариантов не было и нет! В результате упущен вполне реальный шанс для предотвращения фатального государственного кризиса.
После распада СССР начался второй этап социально-экономических реформ, которые приобрели более последовательную рыночную направленность. В феврале 1992 года высшим законодательным органом новой независимой России принят Закон «О недрах», ставший фундаментальной основой построения рыночной системы недропользования с учётом интересов не только центра, но и территорий — субъектов Российской Федерации. В этом законе нашли своё отражение многие из подходов, которые разработаны в Тюмени на один-два года раньше, но не получившие в то время поддержку союзных властей.

В плену противоречий
Одной из наиболее характерных черт нового этапа реформ, придавшей ему особую окраску, стало фактическое разделение Тюменской области на три самостоятельные равноправные территории в статусе субъектов Российской Федерации. В результате под юрисдикцией областных властей остались только южные районы области, не входящие в состав автономных округов. Далее каждая из территорий пошла по своему пути. Однако в жизни и автономных округов, и юга области осталось неизменным то, что основой раз­вития хозяйства и социального благополучия по-прежнему остаются ресурсы недр. Нефтегазовый сектор сохранил свою ведущую роль в экономике всех территорий области, он остался основным «работодателем» для населения и главным «поставщиком» доходов в бюджеты территорий.
Однако почти с момента выхода в свет Указа президента РФ «О развитии Тюменской области» начались трудности его согласования и получения областью тех прав и полномочий, о которых говорилось в документе. Фактически ввод в действие указа был приостановлен в «недрах» российского правительства, поскольку уже тогда готовились решения по приватизации нефтегазового комплекса, а также формировались контуры новой олигархической модели российской экономики. В этой ситуации расширение прав и полномочий отдельного региона неизбежно вступало в противоречие с планами правительства.
В этот период Юрий Шафраник попросил о встрече с президентом РФ. Встреча состоялась 23 января 1992 года. Её лейтмотивом стало обсуждение ключевых проблем реализации указа «О развитии Тюменской области». Пре­жде всего речь шла о состоянии дел в нефтегазовом комплексе. Мы остро поставили вопрос о финансировании комплекса, развитии реальных договорных отношений при реализации углеводородов, прекращении дотационного характера поставок в бывшие советские республики. Итог встречи — подписание распоряжения о квотах на поставки нефти, газа и леса в другие территории. При этом нельзя не отметить, что в наметившемся противостоянии между правительством и администрацией Тюменской области Борис Николаевич Ельцин принял сторону администрации.
Оценивая итоги пройденного пути, можно сделать немало интересных и поучительных выводов, выявить как общие, так и специфические черты для каждой из территорий области.
Общее состоит в том, что все территории «включили» механизмы платного недропользования в систему формирующихся экономических отношений. В рамках современной хозяйственной системы, работающей на основе рыночных принципов, регионы с преимуще­ственно сырьевой экономикой (а Тюменская область в целом бесспорно относится к их числу) имеют в своём распоряжении два главных рычага воздействия на экономические процессы. Первый — механизмы и правила предоставления природно-ресурсного потенциала (недр, земли, водных и растительных ресурсов) в пользование хозяйственным субъектам, занимающимся производственной деятельностью. Второй — распределение доходов от эксплуатации природных ресурсов.
Именно по такому пути Тюменская область и пошла с 1990 года. Благодаря этому удалось решить или по крайней мере приблизиться к решению целого ряда сложных проблем. Среди них и поддержание на довольно высоком уровне налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации, расположенных на территории области, и выстраивание отношений с нефтегазовым сектором в новых условиях хозяйствования, и выработка подходов к стабилизации социаль­ной обстановки, и многое другое.
Вследствие того, что каждая из территорий области стала самостоятельно решать вопросы управления недропользованием в пределах пространственных границ и конституционных полномочий, сложилась новая система распределения доходов («расще­пления налогов») от добычи нефти и газа. Все территории получили весомый источник доходов в региональные бюджеты в виде ресурсных платежей, прежде всего платежей за пользование недрами.
Так, например, за 9 месяцев 1999 года доля платежей за пользование недрами в территориальных бюджетах регионов ЗСНГК составила в ХМАО — 25,4%, в ЯНАО — 29,1%, в Тюменской области — 30,5%.
Законодательство о недрах для территорий Тюменской области (и для большинства территорий РФ) является вторым по значению блоком законодательных актов после Конституции РФ. В целом для России трудно переоценить роль и значение норм и правил предоставления природно-ресурсного потенциала в пользование и последующего мониторинга их использования.

От редакции
Юрий Шафраник и Валерий Крюков в соавторстве выпустили ряд серьёзных аналитических книг о судьбах и перспективах развития нашего нефтегазового комплекса. Материалы этих изданий и легли в основу этой публикации.
Со времён изложенных событий в жизни области произошло немало существенных перемен. Уватский проект, Тобольский нефтехим, Антипинский НПЗ дали нам не только «свою» нефть, но и (впервые!) свою нефтегазопереработку. Появились десятки новых разнопрофильных предприятий. На ведущие позиции вышел Тюменский агропром. Растут масштабы строительства. Всё это дало в итоге решающий импульс развитию региональной экономики и диверсифицировало налоговые поступления в областной бюджет, что представляется особо важным в связи с резким смещением баланса платы за недра — по разным причинам: и внешним, и внутренним — в сторону центра. И тем не менее тюменцы могут с законной гордостью осознавать, что именно наши земляки стали инициаторами разработки и претворения в жизнь главнейшей законодательной идеи, обеспечившей социально-финансовую стабильность в самый трудный период новейшей истории региона и страны.

Журнал «Сибирское богатство», №4 (176), 2017 г.

http://tumentoday.ru/sibirskoe-bogatstvo/